党的十九届五中全会提出：要提高农业质量效益和竞争力，推动农业供给侧结构性改革，健全动物防疫体系，保障粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全。俗话说，粮猪安天下。养猪业是关乎国计民生的重要产业，生猪生产是农业的重要板块，猪肉是我国大多数居民最主要的肉食品，猪肉价格对CPI的影响接近2.7%。“猪周期"、“二师兄"等话题更是时刻牵动各级政府和广大百姓的心绪。因此，生猪产业可以说是农业乃至食品行业里最热门的产业，位置可谓举足轻重。近年来，天津市大力推进农业供给侧结构性改革，加快发展现代都市型农业，如何进一步促进农业产业提升质量效益和竞争力，值得我们财政、农业等部门深入研究。

一、天津市生猪产业发展现状

（一）全国和天津市生猪产业发展概况

我国既是养猪大国，也是猪肉消费大国，生猪饲养量和猪肉消费量均占世界总量的一半左右。党中央、国务院高度重视生猪生产。近年来，习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示指示。国家政策扶持力度不断加大，生猪产业迎来前所未有的发展机遇，生产能力进一步增强，成为农业农村经济的支柱产业。但2018年下半年以来，非洲猪瘟疫情、部分地区环保“一刀切"影响下，生猪产能明显下滑。2019年末，生猪存栏31041万头，同比下降27.5%；生猪出栏54419万头，同比下降21.6%。猪肉产量4255万吨，同比下降21.3%。为增强猪肉供应保障能力，2019年国务院出台《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，提出了到2025年的发展目标和重点任务。截至2020年7月末，全国能繁母猪存栏量已连续10个月环比增长，比去年9月份累计增加超过30%；生猪存栏量连续6个月环比增长，同比增长13.1%。

天津与全国一样，受环保限养禁养、非洲猪瘟疫情等影响，自2018年下半年以来生猪产业面临前所未有困难，经历了非常艰难的恢复过程。通过一系扶持政策，截至2020年9月末，全市生猪存栏139.9万头，同比增长10.2%；能繁母猪存栏17.7万头，同比增长26.78%；生猪出栏113.2万头，同比下降24.9%。

（二）天津市生猪产业面临的形势机遇

1.乡村振兴战略深入推进，政策扶持力度不断加大。2019年以来，中央和天津市连续出台政策，释放政策红利与积极信号，提振生产经营者的信心，为稳定畜牧业特别是生猪生产提供了重要支撑。

2.京津冀协同发展深度融合，有效拓展畜牧业发展空间。京津冀三地总人口超过1.1亿人，土地面积21.6万平方公里，地缘相连，空间广阔，既具有畜牧业梯度转移的基础，也具有产业梯度布局的必要性。

3.优质畜产品消费需求日益增长，带动生猪养殖业升级。目前我国人均猪肉消费比例达到2/ 3，同时当前养殖业即将步入“无抗时代"，有助于提高畜产品质量安全、增加绿色优质畜产品供给、实现畜牧业可持续发展。

（三）天津市生猪产业发展思路与目标

依据国家和天津市乡村振兴总体规划，天津市生猪产业将按照优化布局，种养结合，生产相对集中、分类施策的原则，紧紧围绕猪肉自给的目标，立足恢复生产保供给，坚持绿色、健康、集约、高效发展理念，推动构建生产高效、资源节约、环境友好、布局合理、产销协调的生猪产业绿色发展格局，大力开展规模化标准化养殖，全面提升全市生猪产业综合生产能力、市场竞争能力和可持续发展能力。战略布局上，要着力发展北部（宁河、宝坻、蓟州和武清）和南部（静海、滨海新区）两个生猪养殖片区，主要涉及107个乡镇。发展目标上，力争到2025年，区域规模养殖场由1591个优化到1000家左右，区域生猪出栏量提高到287万头，占全市生猪规划出栏总量的95.7%。

二、天津市扶持生猪产业财政政策和效果分析

天津市委、市政府高度重视生猪稳产保供工作，多次作出重要批示并深入生猪养殖企业、农贸市场现场调研、指导推动。市有关部门全面落实《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》等文件精神，陆续制定出台了《市发展改革委等十部门关于印发天津市重要农产品市场保供稳价十条措施的通知》《市农业农村委关于印发的通知》以及《天津市应对新冠肺炎疫情影响促进畜牧业健康稳定发展的实施方案》。特别是，天津市财政局精心谋划、精打细算、精细施策，累计筹集拨付各类补助资金7.5亿元，综合采取以奖代补、先建后补、金贷财补等组合措施，有效服务生猪生产供应，保证了“菜篮子"产品供给。

（一）着眼“打底子"，支持提升生猪产业质效

天津市财政从规模、效益、质量和生态四个环节入手，安排资金4.6亿元，通过启动实施规模畜禽养殖场标准化改造、畜牧业龙头企业做大做强和联农带农、放心猪肉工程、整市推进畜禽粪污资源化利用等一系列扶持政策，大力扶持畜禽特别是生猪产业优化布局、调整结构、提升素质。

1.生猪产业规模化水平显着提升。规模化率达到82%，居于全国前列。全市年出栏万头以上规模场达到85个。

2.生猪产业设施化水平显着提升。14家规模养猪场完成标准化改造，4家生猪企业实施了产业化项目，4家生猪龙头企业加快做大做强并实施联农带农，全市生猪养殖环境控制、自动饲喂、粪污收集等新设施、新设备在生产中普遍应用，“企业+农户"模式和产业融合加速深化。

3.生猪产业良种繁育水平显着提升。年提供种猪21万头、优质猪精液150万份，国家生猪核心育种场达到3家。

4.生猪产业质量安全水平显着提升。支持建成放心猪肉质量安全全程可追溯系统、生猪贩运车辆定位跟踪管理系统，扶持360家放心猪肉生产基地。

5.生猪产业生态化水平显着提升。整市推进畜禽粪污资源化利用，包括1712家生猪养殖场在内的规模畜禽养殖场实现了粪污治理全覆盖，畜禽粪污资源化利用率达到80%以上。

（二）着眼“保安全"，有效防控非洲猪瘟疫情

天津市财政积极贯彻落实安全发展理念，牢固树立底线思维，围绕防控非洲猪瘟等重大动物疫病，统筹安排资金2.3亿元，有效保障生物安全和产业安全，筑牢了生猪产业发展的“铜墙铁壁"。

1.建立非洲猪瘟强制扑杀补助机制。在天津市疫情发生以前提前研究谋划保障措施，将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助病种范围，为有效防止疫情扩散争得了先机。2018年天津市发生非洲猪瘟疫情后，第一时间筹措拨付扑杀补助经费2148万元。

2.完善动物疫病防控体系建设。2018年以来共计拨付动物防疫等补助经费2亿元，支持开展病死猪无害化处理，落实重大动物疫病强制免疫，逐步扩大“先打后补"试点，健全基层防疫体系。

3.支持防控非洲猪瘟基础设施建设。扶持一批符合条件的生猪屠宰厂、规模化生猪养殖场、种猪场建设运输车辆清洗中心。

（三）着眼“稳供应"，促进恢复生猪产能

针对非洲猪瘟疫情以来天津市生猪产能明显下滑，稳产保供压力凸显的客观困难，天津市财政会同有关部门紧急研究制定一系列支持生猪稳产保供的扶持政策，统筹安排资金6867万元，有效促进恢复生猪产能，保障了本地市场供应稳定。

1.启动种猪场临时性生产救助政策。拨付种猪场生产成本补助资金1461万元，按照每头1200元标准补助种猪12174头。

2.落实生猪调出大县奖励政策。共拨付中央财政生猪调出大县奖励资金3640万元，重点支持国家级种猪核心育种场（原种场）育种、动物疫病防控和流通基础设施建设等。

3.实施生猪良种补贴政策。安排补贴资金740万元，对能繁母猪存栏1万头以上的蓟州、宝坻等6个养殖大区养殖场，按每头能繁母猪40元标准补贴。

4.启动种猪场引种补助政策。对核心育种场和新建种猪场在2019年7月至2020年12月期间引进的原种猪按每头1000元补贴标准，截至目前已拨付补贴资金326万元。

5.启动实施能繁母猪购置补助政策。自2020年8月1日至10月15日，对从外埠购进能繁母猪的本市规模生猪养殖场，按照每头500元标准进行补助，共支持购置能繁母猪1.4万头，安排财政资金700万元。

（四）着眼“引活水"，密切财政金融政策联动

天津市财政局从尊重市场运行机制出发，通过采取“财政+金融"组合措施，发挥财政资金引导金融供给作用，努力吸引金融资本投入，强化政策性保险“稳压器"作用，财政资金“四两拨千斤"效果进一步彰显。

1.建立健全种猪场和规模猪场贷款贴息制度。2019年启动种猪场和规模猪场贷款贴息政策，并将贴息范围由出栏5000头以上扩大到出栏500头以上的场户；新冠肺炎疫情期间，出台了重点保供企业贴息政策，财政贴息资金放大40多倍，真正为复农复产带来“及时雨"。

2.提高生猪保险保额。将能繁母猪保额从1000元增加至1500元，育肥猪保额从700元增加至800元，提高经营主体补栏积极性。今年1—10月生猪承保271.1万头、能繁母猪承保10.5万头，共提供风险保障23.3亿元。

3.强化政策性农业信贷担保服务。对重点生猪经营主体给予最高300万元信用担保，抵押物最高按照评估值100%予以担保，并将300万元至1000万元的生猪担保项目纳入政策性业务考核范围，对担保公司给予担保费补助和业务奖补，进一步调动担保公司支持生猪产业的积极性。2020年1—9月，市农担公司共为生猪经营主体提供担保113笔，担保额6959万元。

（五）着眼“抗疫情"，保障猪肉市场供应

配合市新冠肺炎疫情防控指挥部农村组印发《天津市应对新冠肺炎疫情影响促进畜牧业健康稳定发展的实施方案》，对本市生猪屠宰企业自2020年2月1日至3月31日屠宰且在本市市场销售的，按每头生猪60元标准补助，共补助6.5万头；对本市承担猪肉储备任务3家屠宰企业自2020年3月1日至12月31日期间，从其外埠基地或协议企业屠宰并“厂对厂"调回本市销售的猪肉，按每头20元标准给予补助，最高补助15万头，切实保障了猪肉市场稳定供应，起到稳定广大百姓日常生活的“定盘星"作用。

三、天津市生猪产业和财政政策存在问题分析

（一）天津市生猪产业发展存在问题和困难

1.资源环境约束破题困难。随着生态红线区域的划定，天津市适养区用来进行畜禽养殖的空间持续缩减，养殖用地落实困难。同时全市地下水全面禁止开采，给畜禽养殖用水带来重大挑战。

2.畜禽养殖水平有待提升。产业联结机制不紧密，多数模式是初级“公司+农户"关系。大多数场户产业链短，育种、饲料、兽药、防疫、屠宰、加工、储运、销售和深加工等环节分离。养殖生产环节整体管理手段落后，信息化管理水平低。规模养殖效益不高，大部分猪场每头母猪年提供断奶仔猪头数（PSY）还维持在18头左右，而发达国家达到30头。

3.产业结构转型升级承受阵痛。受到多重因素制约，2018年以来天津市累计有6248个小散养殖户和16个规模养殖场退出养殖，形成近40万头生猪市场空白；畜牧业产值年均增长率-4.76%，畜牧业占农业总产值平均每年下降1个百分点，猪肉所占比重下降到51.5%。

4.动物疫病防控形势严峻。非洲猪瘟已在我国定殖，在全产业链均有分布。天津市基层动物防疫体系还存在机构不健全、防疫力量薄弱等问题。

5.“菜篮子"考核压力较大。按照国务院部署，2020年底前各省市生猪存栏量要恢复到正常年份，即2017年末的85%以上。据此，天津市生猪存栏量要达到153万头。截至2020年10月底，天津市仅仅恢复到正常年份77%，形势非常严峻、不容乐观。

（二）当前天津市生猪产业财政政策存在的不足

1.生猪产业资金投入规划性、系统性、创新性仍需加强。近年来，尽管天津市出台了一系列扶持生猪产业发展政策文件，但还需进一步加强顶层设计、系统规划、超前布局，确保资金统筹利用、集约投入使用，不断改进项目分散、资金碎片化的状况，大力改善财政支持生猪产业发展单一模式，积极创新资金投入机制。

2.市和区事权与支出责任仍需完善。目前在生猪产业等诸多领域，区级主体责任落实不足，对市财政转移支付依赖较重。比如在财政支持生猪龙头企业等产业化项目，强制免疫等防疫补助方面，区级财政基本没有投入补贴资金。这显然与属地政府落实生猪生产主体责任的要求还不相适应。特别是“战时财政"“紧财政"形势下，单靠市财政“大包大揽"难以为继，亟需构建起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的畜牧业发展保障机制。

3.财政扶持方式相对单一。“以奖代补"“金贷财补"占比小，利用政府专项债券扶持生猪产业化项目还很欠缺，跟发达省份相比差距明显。比如，浙江省2019年以省政府名义出台文件，明确提出安排和整合专项资金，重点对生猪调出县和新建（扩建）的规模猪场实行连续三年综合奖励。

4.财政吸引金融资本力度仍需加强。生猪养殖企业贷款难问题普遍存在，导致财政引导金融资本投入的效果不够显着。天津市信贷扶持政策“看得见、摸不着"，如生猪活体抵押和养殖圈舍、设施设备抵押政策还没有完全落地。

四、优化天津市促进生猪产业财政政策建议

（一）坚持民生导向，完善扶持政策

全面贯彻落实党的十九届五中全会提出的“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴"的战略部署，切实坚持民生理念、民生思维、民生导向，持续完善财政扶持政策体系。

1.努力保持生猪产业扶持力度。秉承“群众之事无小事"“惠民政策落实落细"理念，努力克服财政收支平衡压力，积极优化财政支出结构，大力争取中央财政专项转移支付和预算内投资支持，着力保障强制免疫等公益性事业投入，适当加大生猪产业化项目扶持力度。

2.努力促进资金投入与产业目标相适应。根据天津市发展现代都市型畜牧业目标要求，加强对各项生产类项目政策效果评估，建立健全政策动态调整和退出机制，论证筛选一小部分精准度高的市财政扶持政策，真正发挥好引导示范效应。

3.努力拓展财政资金来源。加快制定稳步提高土地出让收入用于农业农村比例意见，有效扩大财政支农资金规模。充分利用好各区资源禀赋，切实加大政府专项债券争取力度，支持生猪产业园区、检测体系等具有一定公益性的基础设施建设。

（二）加强顶层设计，优化投入格局

1.加快财政事权和支出责任划分改革。进一步强化顶层设计，加快推进农业生产、动物防疫和农业资源保护领域财政事权和支出责任划分改革，结合天津实际情况，市级可重点扶持涉及生物、产业和质量安全的动物疫病预防控制体系，生猪良种繁育体系，农产品质量安全检测体系等领域，对其基础性、战略性和关键性环节给予支撑。

2.强化区级政府投入主体责任。落实属地负总责、养殖主体负主责要求，健全市级引导示范，区级统筹保障，乡镇组织推动，场户具体实施的新格局。在生猪生产基地、生猪产加销体系、基层动物防疫体系、生猪生产补贴、政策性生猪保险等方面，区级政府要加大投入力度。

3.继续深化财政涉农资金统筹。坚持乡村振兴战略引领，深化畜牧业领域财政资金统筹，不断增强财政资金集约使用效益，为生猪产业高水平发展提供资金支撑。

（三）创新扶持模式，密切财金联动

1.探索设立畜牧业高质量发展主题基金。积极引入乡村振兴等投资基金，设立畜牧业高质量发展主题基金，引导撬动社会资本参与生猪产业发展，重点支持大型现代化养殖场建设和生猪全产业链发展。

2.加大政策性保险支持力度。根据天津市财力情况和生猪产能恢复进度，研究适时延长提高能繁母猪和生猪政策性保险保额的措施，探索开展生猪价格保险、收入保险等新险种，为经营主体规避市场风险提供支持。

3.继续支持农担公司向生猪经营主体倾斜。继续延长农担公司对生猪经营主体的支持政策，对符合条件的抵押贷款给予担保费补贴，鼓励农担公司为更多有融资需求的生猪经营主体提供担保支持。

4.支持金融机构创新抵押品种。探索建立养殖圈舍、大型养殖机械、生猪活体等新型抵押贷款的专项风险补偿资金池，支持金融机构根据生猪经营主体扩大抵押品目录、增加扩大贷款规模。