房地产业是我国的支柱性产业。土地财政政策是政府宏观调控的重要手段，在实践中政府运用土地财政政策保证和促进房地产行业的健康发展。当前我国房地产业发展存在刚需不足等问题。如何破解上述问题，成为国家的首要任务。为促进国家房地产业良性运行，通过运用土地财政政策抑制房地产业投资和投机性需求，缓解房地产行业的上涨压力，为社会低收入群体提供住房保障。

一、土地财政政策促进房地产业良性运行的功能

（一）抑制房地产业投机性需求

房屋属于消费品，具有投资需求性。过去的十余年里，由于各地房价上涨过快，很多人将房产作为投资品甚至投机工具，导致房价虚高，房地产业发展呈现泡沫化。房地产业泡沫化阻碍社会经济快速发展。财政政策作为宏观调控手段，具有减少人们对房地产投资性需求功能，实现房地产向消费品的本位回归，抑制对房地产业投机性。

（二）满足低收入社会群体基本住房需求

房地产市场蓬勃兴旺的一个显著特征就是房地产成交量放大，价格持续上涨。房地产成交量放大，价格持续上涨对国家和社会具有多方面的好处，国家税收和社会财富都将因此而增加。当然，房价过快上涨，在很大程度上限制了社会低收入群体对住房的有效需求，长此下去不利于社会的和谐与稳定。要解决这个问题，有两种途径：一是通过各种政策手段打压房价，增强低收入群体的购房能力；二是发挥市场“无形之手"调节功能，对社会低收入群体给予住房专项补贴，保证其基本生活。

（三）推动社会人力资源合理流动

人口规模对于房地产业的发展十分重要。北京、上海、广州、深圳等一线城市房价一路攀升高烧不退的最根本原因就是其吸引外来人口的能力持续增强，扩大了一线城市对住房刚性需求。相比之下，二线、三线和四线城市则处于人才大量外流，降低了对住房的刚性需求。辽宁的房地产业要良性运行，政府不仅需要运用金融政策刺激房屋的购买需求，还必须运用人口规模、人口结构财政政策，促进辽宁房地产业良性发展。

（四）增加国家财政收入

土地财政政策作为我国房地产市场宏观调控的政策工具，有利于增加国家财政收入。2004年，我国房地产业迅猛发展，2005年房地产市场更是持续“高烧"不退。为了更加有效利用土地，财政部从2007年就会同国土资源部，并结合各地基准地价水平、耕地总量等状况，适时调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别和征收标准。

二、国外房地产业财政政策调控的实践

（一）新加坡建立了确保房地产业平稳发展的组屋制度

1.对中低收入者实行财政优惠政策。为解决居民的居住问题，新加坡政府通过中央公积金制度筹措资金。[1]按照新加坡相关法律规定，居民购房可以贷款，建屋发展局根据购房者收入情况发放贷款，购房者每月还款比例不超过其收入的40%，分期付款最长期限为30年。[2]其次，通过住房发展局为购房者提供3%-4%的低息贷款。[3]第三，居民购买组屋享有价格和税收优惠。按照法律规定，居民购买三室以下小户型组屋优惠力度最大，价格为市场价格的一半；四室组屋价格优惠15%。

2.通过抽润制度严格限制倒卖组屋和炒作谋利。为防止组屋炒作和谋取不正当利益，新加坡规定了“抽润制度"，即如果业主从建屋局购买组屋之后，以高于购买价格出售组屋，若再次向建屋局申请购买组屋，需将出售组屋所得的中间差价或称所得利润的一定比例上交给建屋局，现行标准是出售两室式组屋需上交差价或利润之15%；出售三室式组屋需上交20%；出售四室式组屋需上交22.5%；出售五室式组屋或公寓式组屋需上交25%。

（二）日本公营住宅保障制度的实践

1.地方政府是日本“公营住宅"制度的政策主体。日本政府实施的《公营住宅法》，规定各级地方政府有责任通过自建、购买或租借等方式向社会低收入群体提供低价廉租住房。根据《公营住宅法》，地方政府作为法律确定的“公营住宅"政策主体，有义务关注辖区内居民居住状况。“公营住宅"是由日本各级政府通过财政投资方式取得所有权，其本质是日式“廉租房"。为提高“公营住宅"的利用效率，《公营住宅法》规定，原则上只有2人以上家庭才能够申请入住“公营住宅"，单身不能申请入住“公营住宅"。

2.日本“公营住宅"制度具有灵活多样的财政补贴形式。中央财政对地方政府提供灵活多样的财政补贴形式。[4]日本“公营住宅"财政补贴主要有两种形式：一种是补贴“公营住宅"的建设和收购费用；另外一种是房租补贴。通过房租补贴的形式解决社会低收入群体住房困难，无需政府斥巨资建造或收购房源，有效提高政府财政资金运营效率。

三、土地财政政策促进房地产业良性运行的对策

（一）运用财政政策促进房地产业的刚性需求

1.政府运用财政补贴政策吸引外来人口。就房地产市场而言，人口密度和人口规模增大都会增加对住房的需求。近年来辽宁经济发展缓慢，导致辽宁人才人口大量外流，成为困扰辽宁经济发展的瓶颈。吸引外来人才人口是当前辽宁促进房地产业良性运行需要考虑的战略性问题。人口规模扩张可以促进房地产市场发展，增大的人口规模会促进房地产市场的刚性需求。辽宁是老工业基地，政府可以充分利用包括财政补贴在内的多方面政策工具，创造更多工作机会，吸引外来人口。就财政政策而言，辽宁要充分运用财政补贴政策吸引人口人才，引导和鼓励员工向落后地区流动，推动房地产业良性运行。

2.政府运用财政补贴和税收工具推动农村剩余人口进城。随着农业生产效率提高，农村剩余人口越来越多。农村剩余人口流动的主要方向就是进城务工。随着农业机械化、现代化，农村剩余劳动力转向城市， “留守儿童"及社会稳定等问题日益增多，解决其问题的治本办法就是进行制度设计，促进农村土地流转和进城务工农民生活保障，使进城务工农民在城市安家。政府可以通过财政补贴或财政奖励形式对进城务工农民进行置业安家定向补助，促进城市的繁荣及社会稳定。

（二）运用土地财政政策压缩对房地产业投资性需求

1.征收房产税。房产税是对房产的保有和交易等环节进行的征税。征收房产税可以抑制房地产价格快速上涨，公平分配社会资源，实现房地产作为消费品本位的回归。房地产是家庭财产的重要组成部分，征收房地产税的本质是对财产进行征税。笔者认为，对房产进行征税具有法理正当性，在国家经济快速发展过程中，拥有较多财产的人会获得更多收益。但对房地产税进行征收应分阶段分步骤进行，重点考虑民众心理的预期以及承受能力等因素。

2.对房地产征收空置税。房屋是消费品，具有投资或投机性。开发商交付的一般是清水房，装修是一笔很多的费用，装修之后再出租得不偿失，因此出于投资或投机目的购房者宁愿选择房屋空置。房屋空置扭曲了房地产市场，导致社会资源浪费。为避免房屋空置，需要政府通过税收等手段调节房屋空置。对房地产征收空置税无形中会加大房地产投资或投机者的持有成本，减弱房产作为投资品或投机品的功能，但有助于存量房进入二手市场或出租市场，抑制房价和房租过快上涨，保障民生。

3.征收遗产税及赠与税。遗产税和赠与税有利于增加国家税源，实现公平正义。要抑制房地产投资或投机性需求，采用征收遗产税和赠与税保证房地产业良性运行。关于遗产税和赠与税的征收，很多国家都有十分成熟的经验可供学习和借鉴。我国对房产开征遗产税和赠与税，要结合我国实际情况，在借鉴国外经验基础上具体确定，为防止通过生前赠与行为规避遗产税，在征收遗产税的同时开证房产赠与税。

（三）建立分级补贴制度保障房地产业良性运行

1.建立企业定向补贴制度。日本、新加坡等住房补贴制度表明，保障房建设离不开政府财政。从事房地产开发与经营的企业，在没有政府定向补贴情况下，楼盘销售按照市场供求规则进行，将会导致资产闲置，造成社会资源巨大浪费。如果房地产开发企业和政府就房地产定向补贴达成协议，将一定比例的房源确定为经济适用房、公租房和廉租房，通过经济适用房、公租房和廉租房降低企业运营成本及风险，保障了社会低收入群体住房需求，避免资产闲置。

2.建立家庭定向补贴制度。企业定向补贴制度的目标是使低收入家庭获得住房保障。家庭定向补贴制度和企业定向补贴制度相配合，对国家经济稳定发展和社会和谐稳定发挥重要功能。家庭定向补贴制度是保障社会低收入特殊社会群体住房需求的政策手段，也是地方及各用人单位吸引高层次紧缺人才的政策工具。在我国经济发达城市，例如北京、上海、深圳、广州等通过家庭定向补贴制度吸引国内外高层次人才。近年来，辽宁省高校等用人单位为促进内涵式发展，也相继采用家庭定向补贴制度吸引国内外高层次人才，但是该制度的使用缺乏完整性和系统性。为发挥家庭定向补贴制度对房地产业良性运行的财政功能，要深入研究经济发达地区家庭定向补贴制度，并结合辽宁实际，建立辽宁家庭定向补贴财政制度。