关键词：税务部门；征费；改革；政策分析；
摘 要：
内 容：　　上述分析显示，养老保险在五险缴费中占大头，2018年北京市雇主五险的缴费比例是30.8%(养老19%，医疗10%，失业0.80%，工伤0.20%，生育0.80%)，于是，养老保险缴费基数就自然成为企业发生道德风险的主要目标，成为养老保险基金减收的主要根源。据日前某“白皮书"披露的数据，缴费基数合规的企业仅占全部参保企业的24.1%。这说明绝大多数企业都在基数上“做文章"。
　　从社会保险费征缴现状可看到，中国社保制度存在两个“制度顽疾"，这是任何其他国家社保制度所不存在的。
　　养老保险是交易型制度
　　而非法治型制度
　　中国社保制度是“交易型"制度，而不是西方式的“法治型"制度。由于法制环境和制度设计等许多原因，4个层次的博弈现象诱发的“交易行为"渗透在制度的方方面面。
　　一是部门之间的博弈激烈，在征缴主体上的“交易"甚至导致立法陷入窘境。自上世纪90年代初社保制度试点之日起，各地就可以“自选"征缴主体，或是税务部门，或是社保部门，有些省份随着分管主要领导的偏好还可时常发生变更，这个交易性的制度在1999年颁布的《社会保险费征缴条例》中遇到冲突，最终无解，双重征缴体制被固定下来，规定由各省自选；在后来起草的《社会保险法》过程中这个窘境依然存在并异常明显，最终只得笼统规定社会保险费实行统一征收，“实施步骤和具体办法由国务院规定"，把难题留给了国务院。这个“双重征缴"体制沿袭至今才画上句号。
　　二是地方与中央的博弈几乎无处不在，制度性交易成本较大。由于统筹层次主要以市县为主，全国有上千个统筹单位，他们的经济发展水平、工资水平和制度赡养率等存在较大差别，导致其基金可持续性存在较大差别，因此，在县市与省里、省里与中央存在着纵向的多层级博弈，在费基、费率的确定、调整待遇的财政补贴等许多方面存在着“讨价还价"现象，甚至在做实个人账户试点、基本养老保险基金参与全国社保基金理事会受托投资运营等过程中，各省均采取自愿报名的“交易型"方式。
　　三是企业与政府存在较大的博弈空间，企业为控制成本不得不“跑部"与主管部门进行“交易"。企业以多种“特殊情况"为由在工资总额、缴费基数、缴费比例等方面寻求空间申请优惠政策，有些企业为降低社保成本制造两套台账。据报道，有些省份的经济开发区或特区甚至为外商企业申请社保缴费的“豁免期"。
　　四是参保人与社保制度进行交易的行为渗透在方方面面，从新农保(目前是城乡居保)到城镇企业职工基本养老保险，从职工参保人到灵活就业者，每个群体都在与制度进行博弈或发生交易。例如，原新农保提供5个缴费档次，90%的参保人选择的是100元/年的最低档；目前的城乡居保提供多达十几个档，大多数选的是低档；企业职工几乎很少有人合规缴费；对大部分灵活就业人员来说，其“自愿性质"的制度设计，“交易行为"就更为明显，他们大多数选择最低缴费基数，并在达到15年最低缴费年限就停止缴费，进入漫长的退休金“等待期"。
　　追根寻源，养老保险的“交易行为"之所以与社保制度相伴相生，是因为制度设计激励性较差，当期缴费与未来权益的联系松散，参保人对未来养老金没有明确的预期。养老保险作为权益型制度，不同于医疗等其他保险制度可以当期受益，多缴多得的激励相容机制没有建立起来，参保职工和参保单位均将其视为“大锅饭"。在这样的制度设计下，作为理性人，参保人实现利益最大化的唯一做法就是成本最小化，按最低限缴费。于是，就形成了制度性的“全民交易"：
　　——“交易"的目的是为了减少本地区、本部门、本人的缴费数额，具有明显地方保护色彩并被视为“天经地义"，旨在保护地方和调动企业积极性，满足招商引资的需要；
　　——“交易"的行为主要发生在上下级政府之间、横向各个部门之间、职工与单位之间、职工与单位联合起来共同与政府进行“交易"。于是，职工、单位和各级政府的“三重道德风险"行为相互交织，病态的制度运行成为常态；
　　——“交易"的性质是“道德风险"的结果，猖獗的“道德风险"充斥社保制度的各个环节，全民皆为“搭便车者"，严重败坏了社保制度的生态环境，少缴费和低基数已经成为公开的秘密，很多地区都是由政府发布文件确定并得到上级政府的批准或默许；
　　“交易"的结果是“搭便车"心理和现象普遍存在，“道德风险"导致“逆向选择"，导致企业的实际费率与法定费率出现严重偏离，制度每年少收入1/3成为一种“自然状态"，养老保险最终成为“公地悲剧"。
　　为啥养老保险实际费率
　　严重偏离“法定费率"？
　　中国养老保险存在两个费率，一个是政策规定的“法定费率"即28%的缴费比例，一个是现实中使用的“实际费率"。“法定费率"在“名义上"很高，但全国范围内从未合规缴纳，名义费率自制度建立之日起就被束之高阁，而实际费率占真实工资的比例很低。以供给侧结构性改革前的2015年1月北京市为例，五险缴费比例合计为43.2%，住房公积金24%，企业年金9%，总计高达76.2%(+3元)，其中，雇主缴费总计49.7%，职工缴费26.5%(+3元)。这里尤以28%的基本养老保险缴费率为最，在世界各国中名列前茅。
　　但是，正如拉弗曲线所揭示的，高费率未必能带来高收入。在合意的临界点之内，费率越高会带来越多的制度收入，但超过临界点，为控制成本，企业主不是裁员就是逃费，于是，拉弗曲线出现拐点，制度收入开始下降。这是“正常"情况下市场行为的制度收入与缴费比例的关系，这条曲线成“抛物线"状，就是说，当费率超过“临界点"时，企业将采取裁员减产的办法降低企业成本，甚至最终关门停产。但是，在“交易型"社保制度下，当道德风险致使逃费已成为很普遍时，不逃费的企业主发现自己已经吃亏，就必然出现相互攀比现象，变相缩小费基和降低费率致使制度的征缴收入出现断崖式下跌。于是我们就得到了2个拉弗曲线图，与“正常"的拉弗曲线相比，“交易型"制度下的曲线受到道德风险的扭曲，“抛物线"出现了“断崖"，这就是养老保险费在征缴过程中流失的那个部分。出现这个“断崖"就是因为“道德风险"和“制度交易"的结果。这是中国社保制度长期以来存在的一个“特色"。
　　变形的拉弗曲线告诉我们，“交易型"社保制度必然存在两个“费率"。虽然法定的“名义费率"很高，但它只在研究中和国际比较时具有一定的“学术意义"，比如，在与北美和欧洲发达国家进行比较时可以看到，中国养老保险缴费率名列前茅，但在“现实世界"里，中国的实际费率并没有那么高，这是公开的，也是“秘密"的，这次征缴体制改革之所以导致出现企业恐慌，其根本原因就在这里。当然了，这里不包括那些合规缴费的国企。
　　税务部门征收：
　　社会保险费能增收多少？
　　就社保制度改革而言，社保部门交由税务部门征缴是一次重大体制改革，它果断地一改持续近30年来的“双重主体征缴"的乱象，敢于“碰硬"，打破了1999年通过的《社会保险费征缴条例》和2010年通过的《社会保险法》两次“绕道走"的僵局，是一次制度进步；就社保制度建设来说，社保部门交由税务部门征缴的结果有利有弊，这是另外一个话题，说来话长，与本文无关，不予赘述；就社保基金征缴来看，社保部门交由税务部门全权负责将有可能提高征缴规模，这是确定无疑的，因为与社保部门相比，税务部门有“法定能力"对“交易型"制度的乱象进行校正，直至最终消灭一切“交易行为"，并且，具备“法定手段"促使“实际费率"逐渐逼近“名义费率"，甚至最终使之合二为一。换言之，中国社保制度“交易性质的特征"和“双重费率的特征"这两个“顽症"有可能得以极大改变，社保费尤其是养老保险费将大幅增收，在缴费和征收的环节上将逐步走向“法治型制度"。
　　在社保制度转型之际，在面对众多企业忧虑的关键时刻，税务部门须考虑或回答两个问题：一个问题是税务部门全责负责征收之后，“流失"的社保费能有多大幅度的增收？一个问题是面对企业即将激增的成本负担应如何权衡和处理社保费增收与中央三年来反复提出的降低实体经济成本、降低制度性交易成本的关系？社保部门须考虑或回答的问题也有两个：一个问题是增收上来的天量基金应如何处置、如何保持社会福利的最大化？一个问题是如何利用社保费征收的机遇深化社保制度的供给侧结构性改革、增强制度的激励性并使之长效化？下文将逐一探讨这几个问题。
　　我们先探讨第一个问题，税务部门全责征收社保费之后能增收多少社保费、能带来其他什么改变？这是一个较为复杂的问题。可以确定的是，税务部门不可能把前文所述每年应收未收的1/3的“流失"基金全部征收上来。
　　一是先看个别发达省份由于降低法定费率而“流失"的基金是否能足额征缴到位。早在2017年6月，广东省人民政府发布文件规定：执行全省统一的企业养老保险单位缴费比例，凡是高于全省统一比例的，按照全省统一比例执行；低于全省统一比例的，原则上用3年时间逐步过渡至全省统一比例，待国家明确统一企业职工基本养老保险单位缴费比例后，再逐步统一到全国要求。2018年8月31日，广东省人民政府再次发布文件明确规定：执行全省统一的企业养老保险单位缴费比例，单位缴费比例高于14%的按14%执行。广东省在一年多时间里连发两个文件，意味深长。但可以这样判断，作为执行部门的税务机关对个别省份降低的费率能否令其提高到国家法定费率20%的水平，这是一个问号，因为这已经属于“政治经济学"的范畴，超出了税务部门的执行范畴。
　　二是再看全国范围的灵活就业人员和中小微企业雇员由于大规模“断保"导致的“流失"基金是否能予以解决。与社保部门相比，税务部门的征缴优势在于其对正规部门具有“精准征缴"的能力，对非正规部门则很可能无能为力，因为汪洋大海般的灵活就业人员与中小微企业的参保行为属于典型的“市场交易"性质，尤其对“断保"的灵活就业群体来说，税务部门似爱莫能助。至于对大约1亿人左右的未参加城镇基本养老保险的群体来说，他们主要来自新经济就业群体、灵活就业群体、农民工就业群体(下简称“三个群体")，如何将他们纳入养老保险制度并实施有效缴费，这属于扩大覆盖面的工作，是社保部门负责的工作范畴，只有对制度结构进行改革、提高制度的可及性和激励性才能有所作为，税务部门处于次要的配合地位。
　　三是最后看全国各地由于缴费基数不实导致的基金流失是否有可能彻底解决。这是每年导致基金征缴收入“流失"的大头，但解决起来也较为复杂，税务部门难有条件“一统天下"，将全国养老保险缴费基数完全“坐实"。目前缴费基数不实现象主要发生在三个层面：第一个层面发生在地方政府的身上，他们以发文形式将单位缴费基数下限人为地“拉低"，低于国家规定的社平工资60%以下。这些省份的这些做法在局部讲是有一定道理的，它涉及到整体社保制度改革的政策配套问题，解决起来存在一些困难。例如，2017年广东省规定企业养老保险缴费基数下限依据上年度城镇单位在岗职工月平均工资和城镇私营单位从业人员月平均工资的加权平均值的60%来确定，这就意味着低于国家的相关规定；再如，2017年广东省城镇个体工商户和灵活就业人员缴费比例仅为20%，这就大大低于国家的相关规定。第二个层面发生在职工个人身上，在正规部门里，绝大部分非公经济主体的职工个人缴费8%的工资基数都是瞒报不实的，他们没有按照个人真实工资水平作为基数进行缴费，但绝大部分企业雇主对其或是睁眼闭眼，或是合谋与之，尤其对那些广大的经济效益不好的中小微企业和服务行业来说，大部分为现金交易，雇员的劳动关系模糊，雇员的平均工资水平本来就不高，基本在当地社平工资附近上下浮动，既存在一定的测算难度，也涉及到基层群众的疾苦和社会稳定，且“道德风险"的“识别成本"和“征缴成本"都很高，情况较为复杂。第三个层面发生在企业主身上，且主要发生在“规模以上工业企业主"和“规模以上商业企业主"的身上，他们是正规部门的主力军，具有较为完备的报税系统和稳定的银行财务往来，税务部门对这部分企业“坐实"缴费基数，无论是单位缴费部分，还是职工个人缴费部分，都有优势，可操作性较强，且“道德风险"的“识别成本"和“征缴成本"都不高，只要将其每月的报税资料与工资进行对比，真实的缴费工资便会立即显现。所以，真正对此次征缴体制改革产生恐慌的也是这部分企业主。
　　综上，税务部门负责全责征缴之后将面临四种不同情况：一是有些社保费在短期内依然难以征收上来，需要时日进行高层协调和相应地配套政策出台，这主要是指地方政府以发布文件的形式降低费率和缴费基数下限导致的应收未收的缴费收入；二是有些社保费即使在长期内也收不上来，这主要是指规模庞大的灵活就业人员和中小微企业雇员“断保"导致“流失"的基金收入，税务部门对此力不从心；三是有些情况存在一定的征收困难，这是主要指效益不好和工资收入水平低的企业雇员个人8%的养老保险费，他们的缴费基数“坐实"之后将有可能明显减少当期工资收入，影响他们的生活，因为这部分群体工资的边际效用较高。这部分企业的单位缴费也在生存的“临界点"上，边际成本非常敏感，略有提高便会涉及到企业的生死存亡；四是有些缴费流失完全可以征收上来，主要是指规模以上企业商业的单位缴费部分和职工个人缴费部分，他们的基数可以完全“坐实"，这是税务负责征缴之后可以明显大幅增收的主要来源，因为这些企业拥有完备的报税系统和持续的银行往来，税务部门只要将其与基数进行比对即可“坐实"他们的真实工资。重要的是，这部分企业在“坐实"基数之后压缩了企业利润空间，甚至威胁到一些企业的生存问题。
　　因此，税务部门负责征缴之后应对不同情况采取不同的态度和对策：对第一、二种情况需政策面的协调；对第三种情况需要对裁员压力、就业压力、舆论压力和社会稳定等各种压力进行权衡，应谨慎从事，寻求“临界点"；对第四种情况需多做政策解释并提供政策预期。
　　从前文对全国养老保险费征缴的违规减收量化来看，剔除各种因素之后，保守估算的结果是，税务部门负责征缴带来的增收规模应略小于年度基金收入流失规模的理论值，即大约应在年度增收的1/4至1/3的某个区间。以2017年为例，税务征缴导致的增收规模应在1.25万亿左右。