“未来一段时间，财政收支缺口可能还会扩大，长期看赤字不可能无限扩大，最终要收敛。" 全国政协常委、外事委员会主任楼继伟表示，着眼于“十四五"规划和2035远景目标，考虑财政政策是中期政策，应早做谋划，做好财政收支和债务方面的安排。

　　楼继伟12月8日在中国国债协会举办的“新格局下政府债可持续发展"研讨会上称，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对“十四五"和到2035年经济发展目标采取了以定性表述为主、蕴含定量的方式，其中对强调发展质量和效益、突出消费的基础性作用、缩小收入分配的差距、应对老龄化战略、基本公共服务均等化等内容，都对财政提出新要求。

　　这些目标的实现，需要保障必要的支出水平。楼继伟表示，财政收支增速持续倒挂，公共财政收支压力不减。他称，财政收入增长受到限制，按2035年实现经济总量和人均收入翻一番的目标，年均增速需要达到4.7%，考虑每年2%左右的CPI，名义GDP增速需要在6%-7%，“这可能就是未来财政收入增长的天花板"。

　　另一方面，财政支出增速不减，支出虽有压缩空间，但财政面对的是中长期结构性问题，压缩和调整需要逐步进行。此外，随着人口逐步老龄化，未来养老预算对财政收支的压力也日趋加大。

　　在这种情形下，政府举债不可避免。目前中国政府债中，中央一般国债列入赤字，没有使用范围限制，可以用作经常性开支和资本性开支；中央特别国债需要有稳定的现金流、资产对应，可不列入财政赤字，但需全国人大批准，列入国债余额。地方债中，一般债列入赤字，只能弥补公益性资本支出部分资金的不足，不能用于经常性支出；专项债用于有一定收益的公益性资本支出，不列入赤字。

　　2020年为对冲疫情的影响，中国安排中央赤字2.78万亿元，发行抗疫特别国债1万亿元；新增地方债务限额中，一般债务限额9800亿元，专项债限额3.75万亿元。楼继伟认为，抗疫特别国债与以往的特别国债不同，是特殊时期的特别措施，是一次性的，而地方债中，一般债给的太少，专项债给的太多，很难找到足够的符合要求的项目。

　　“未来政府债发力空间还是在结构上下功夫，关键着力点是在支出结构、债务结构、转移支付的结构上做文章。" 楼继伟表示，要调整支出结构，增加经常性支出结构占比。

　　长期以来，中国财政支出的一大弊病是建设性支出占比较高。楼继伟认为，加大对消费的促进和刺激作用，扩大对医疗、教育、养老、托幼等民生保障设施的投入，提升基本公共服务均等化水平，积极应对老龄少子化，这些主要靠增加经常性支出占比。

　　他援引数据称，2018年OECD经常性支出占全部公共财政支出比例是89.48%，他粗算中国这一比例仅在72%左右。中国2035年才达到中等发达国家的最低线和门槛，基本公共服务的水平和范围要比现在显著提高，未来政府财力要负担一些新的支出， “十四五"期间就要开始筹划，逐步提高标准、扩充范围。这需要增加赤字，加大转移支付力度，缩小收入和公共服务差距，不断提升质量和效益。

　　在债务结构上，楼继伟认为，需要提高地方一般债占比，降低地方专项债占比，以顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。

　　《建议》提出，合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。楼继伟称，这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。“未来债务结构中，需要增加中央赤字，地方债中扩大一般债占比。"

　　此外，他还表示，在双循环新发展格局下，要充分发挥政府债的基础性作用。

　　针对国债市场规模太小、流动性不足、国债收益率曲线断续这一短板，他建议，中央财政发行特别国债，购买大部分央行持有的外汇储备，解决国债规模、期限和流动性的问题。特别国债购买的外汇储备资产，可继续委托央行管理。同时，央行可考虑主要依托交易国债来调节基础货币投放，减少外汇储备的变化对货币政策自主性的冲击，并继续持有一部分外汇储备，用于汇率管理。