2018年底，中央经济工作会议首次提出实施就业优先政策。2019年政府工作报告正式将就业优先政策置于宏观政策层面，指出稳增长首要是为保就业，只要就业稳、收入增，我们就更有底气。面对突如其来的新冠疫情冲击，去年4月份中央政治局会议首次在加大“六稳"工作力度的同时，强调要落实“六保"工作任务，其中就业位列“六稳"和“六保"之首。5月份政府工作报告进一步提出就业优先政策要全面强化，强调着力稳企业保就业。今年初政府工作报告明确就业优先政策要继续强化、聚力增效。8月16日国务院常务会议再次强调针对经济运行新情况加强跨周期调节，保持经济运行在合理区间，任务之一是要突出做好保就业工作。

去年就业形势受疫情影响较大

面对疫情冲击，在一系列稳就业、保就业的政策措施支持下，去年城镇新增就业1186万人，超额完成不少于900万人的调控目标。去年底，城镇登记失业率4.2%，较上年底上升0.6个百分点，但低于5.5%的调控目标；城镇调查失业率5.2%，与上年底持平，且低于6.0%的调控目标。

但是，总体就业形势依然严峻。去年末，全国就业人员75064万人，较上年末减少2407万人，主要反映了就业的结构失衡。

从城乡构成看，去年末，城镇就业较上年末增加2024万人，较上年多增1196万人，超出往年趋势值；乡村就业减少4431万人，较上年多减少3488万人，出现了较大幅度的跳升。

从产业构成看，到去年末，第一产业就业较上年末减少1730万人，较上年多减917万人；第二产业就业增加238万人，较上年多增324万人，这逆转了2013年以来二产就业持续减少的态势；第三产业就业减少915万人，较上年多减1698万人，也逆转了1970年以来三产就业持续增加的趋势。

城镇和第二产业就业大幅增加，反映我国经济运行依然维持在城镇化、工业化的发展轨道上。尤其是去年二季度以来出口超预期增长，带动了国内工业生产和相关就业，甚至在沿海工业和外贸大省，很多企业普遍反映存在招工难问题。

不过，这仍不足以吸收农村（或第一产业）的转移就业和第三产业的减少就业，导致去年就业总量多减2292万人。其中，乡村就业多减贡献了152.2%；第一、三产业就业多减分别贡献了40.0%和74.1%。我国延续二十多年的农村劳动力转移几乎陷入停滞。去年，农民工就业减少517万人，为2009年来首次。其中，外出农民工减少466万人，本地农民工减少51万人。

就业不充分不均衡成为经济恢复的瓶颈

这次疫情应对，与西方救家庭的社会救助政策不同，我国是救市场主体。去年全国两会记者招待会上，李克强总理明确表示，政府出台的规模性政策是有力度的，更重要的是这些政策是用于纾困和激发市场活力，而不是靠上基建项目，主要是来稳就业、保民生，使居民有消费能力，有利于促进消费、拉动市场。

人力资源和社会保障部的统计公报显示，去年，基本养老保险、失业保险、工伤保险三项社会保险基金收入合计50666亿元，较上年减少14.3%；支出合计57580亿元，增长5.7%。另据国家统计局统计，去年全国居民人均转移净收入全年增长8.7%。其中，居民人均养老金和离退休金增长7.8%，社会救济和补助收入增长18.7%，政策性生活补贴收入增长12.7%。此外，去年城镇就业增加2024万人，较城镇新增就业多出838万人，为2012年以来首次。这意味着企业不仅增加新雇佣人员，还没有大量裁员，反映了社保减免和失业保险稳岗返还等政策对缓解就业压力的积极作用。

然而，就业形势严峻对居民收入的影响仍不容忽视。根据国家统计局数据，去年，强化稳岗就业、鼓励农村劳动力外出就业等保就业政策促进了工资性收入回升，居民人均工资性收入比上年增长4.3%，高于整个居民收入增速（2.1%）。但一方面，部分工资上涨是受益于降低失业和工伤保险费率，扩大失业保险返还等稳岗政策，不工作的人员不能享受这些福利。另一方面，不同行业的工资上涨情况不尽相同。如规模以上单位就业人员，去年平均工资上涨6.1%，低于2016至2019年平均增速2.7个百分点。从16个行业的分行业数据看，除“信息传输、软件和信息技术服务业"外，其他行业工资增速均低于2016至2019年平均增速。其中，“住宿和餐饮业"“水利、水利环境和公共设施管理业"“居民服务、修理和其他服务业"3个行业为负增长；“卫生和社会工作"“文化、体育和娱乐业"等10个行业虽然正增长，但增速相对2016至2019年平均增速的负偏离超过了2.7个百分点。即便是出口强劲、招工难的制造业工资增速也仅有5.9%，既低于同期规上单位工资平均增速，也低于2016至2019年制造业工资平均增速8.6%。

即使社会保障政策，其覆盖也不全面。如到去年末，全国领取失业保险金人数为270万人，比上年末增加42万人；全年共为515万名失业人员发放了不同期限的失业保险金，比上年增加54万人。这两个口径的数据，都远低于去年末城镇单位失业人数1160万人。按照去年农村居民人均可支配收入17131元来测算，去年4431万人乡村就业减少所造成的居民收入损失约为7591亿元，高出同期三项社保基金支出增加额3087亿元约4500亿元，相当于当年名义GDP的0.44个百分点。鉴于农村社保覆盖面更小且去年社保基金支出的人均水平有所调升，则前述缺口或将更大。

就业形势总体稳定但保就业依然任重道远

今年以来，尽管稳增长压力较小，我国却一再强调坚持就业优先政策，延续实施减负稳岗扩就业政策，加强对重点群体的就业帮扶，优化就业服务，扩大就业容量。

前7个月，城镇新增就业822万人，已完成全年目标的74.7%。上半年，新增外出农民工1274万人，完全弥补了全年外出农民工减少近500万人，且较多对冲了去年乡村就业减少4000多万人。7月底，城镇调查失业率5.1%，较上年底回落0.1个百分点，低于5.5%的全年调控目标。

上半年，全国居民人均可支配收入17642元，同比增长12.6%，这主要受去年同期低基数的影响，两年复合平均增长7.4%；扣除价格因素，实际两年复合平均增长5.2%，与同期实际经济增速基本同步。从收入来源看，工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入同比分别名义增长12.1%、17.5%、15.0%和9.0%。

但是，总量就业压力依然较大。前7个月，城镇新增就业较2018和2019年同期均值仍低了52万人。到6月末，城镇单位失业人数1042万人，较上年末仅减少108万人，较2018和2019年同期均值仍高出85万人。而且，去年就业总人数锐减，意味着今年不仅要解决新增就业，还要弥补去年的损失。因此，尽管今年城镇新增就业目标是1100万人，但实际不宜低于往年的1300万人。

同时，就业的结构性问题依然突出。7月份，16~24岁城镇的青年调查失业率为16.2%，环比上升了0.8个百分点，略低于去年7、8月份的16.8%。这反映随着毕业季到来，进入劳动力市场求职的高校毕业生不断增多，带动青年失业率明显上升。此外，当前全球疫情仍在持续演变，将继续抑制部分服务业和中小微企业、个体工商户经营活动正常化。而教育等行业监管政策调整，短期内也会造成相关就业剧烈波动。

就业不充分不均衡，继续抑制内需修复。上半年，城镇居民可支配收入两年复合平均增长6.3%；剔除物价因素后，实际两年复合平均增长4.2%，低于同期经济实际两年复合平均增速1.2个百分点。同期，城镇居民人均消费支出两年复合平均增长3.6%，较同期城镇居民可支配收入两年复合平均增速低2.7个百分点；剔除物价因素后，实际两年复合平均增长1.5%，低于同期经济实际两年复合平均增速3.8个百分点。

8月16日国务院常务会议指出，7月中下旬以来，我国多地发生极端天气，造成严重洪涝灾害，多省多点出现新冠肺炎疫情，大宗商品价格高位波动，国际经济形势错综复杂。各地区各部门要有效应对新挑战，加强跨周期调节，保持经济运行在合理区间。其中，强调要突出做好保就业工作，促进市场化社会化就业，加强高校毕业生、农民工等重点群体和困难群众就业帮扶，通过稳定就业保障群众收入和生活。会议还审议通过了“十四五"就业促进规划，明确要继续把就业摆在经济社会发展和宏观政策优先位置，推动实现更加充分更高质量就业，并从五个方面就促进就业做了中长期部署。

跨周期调节下半场的着力点在于做好我国经济内外需增长动力的切换。故抓好前述促进就业的短期和中长期政策措施的落实，是推动经济稳中向好、打通新发展格局堵点、保持经济运行在合理区间、为“十四五"时期我国经济发展提供持续动力的关键。