从春蕾事件、吴花燕事件等慈善捐赠风波，到新冠肺炎疫情对公益慈善业的“大考"，《慈善法》颁布四年，已显现政策、执法、制度上的诸多缺憾。多方消息显示，为应对互联网衍生的网络捐赠、个人求助等立法空白，《慈善法》修法有望启动。

　　“慈善法要跟上时代，要有包容性、弹性、更大的空间。"在近日举办的“慈善的法治与治理"高端论坛暨第四届慈善法律与政策研究年会上，中国社会科学院社会学研究所研究员杨团提出。该会议邀请80余名学界、公益慈善界、政界人士参与，从组织法、财产法、行为法、促进法等视角反思《慈善法》立法与执法情况。

　　据会上参与立法修法工作的知情人士透露，新一轮修法中，网络捐赠、网络慈善问题将成修法要点之一。目前，《慈善法》修法虽未列入全国人大2021年立法工作计划中，但可以“乐观地考虑"，相关工作将尽快正式启动；同时，修法由全国人大自主起草，减少了部门间的协调成本，效率进一步提高。

　　《慈善法》修法逐渐步入轨道，得益于官方和民间共同的推力。2020年8月—9月，全国人大常委会执法检查组分成三个小组，赴宁夏、浙江、辽宁等五个省份开展检查，撰写《关于检查实施情况的报告》。10月中旬，实务界、学界、企业、媒体和政界60余名人士联合发声，向全国人大常委会慈善法执法检查组送交《关于执法检查后启动修法程序的建议》。

　　数份报告和建议文件，点出中国慈善业发展的困境：截至2019年底，慈善组织登记认定总量占全国社会组织86.7万个的不足1%，增长极为缓慢，结构失衡；立法上，不同法律“打架"，相关规定尚未理顺；执法上，监管不足与监管过度并存，法律对慈善发展的促进作用未达预期。

　　适时修改《慈善法》，完善法律法规的必要性凸显。“包括网络慈善在内，如慈善服务、社区慈善、行业组织等方面也有待填补空白，需要业内人士积极关注，形成更多合力推动慈善事业发展。"北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院教授谢琼向财新记者表示。

　　另据财新记者了解，除推动修法外，部分业内人士正积极呼吁成立“国家慈善委员会"等国家层面的慈善事业协调治理机制，以改善民政部门监管慈善职权缺陷与职能不足的问题。

填补网络慈善规范空白

　　根据中国社会保障学会2020年10月底发布的《中国网络慈善发展报告》，2019年有108.76亿人次点击、关注和参与互联网慈善活动，网络募集的善款超过54亿元，较上年增长68%；新冠疫情期间，社会各界通过互联网募集善款18.67亿元，参与人次达4954万。

　　“近年来，网络慈善正在成为慈善领域新的主要的途径。"谢琼称。

　　广义上，网络慈善不仅包括法定的互联网平台募捐活动，也包括其他各种利用互联网平台进行的慈善募捐与慈善服务等行为。2016年以来，民政部先后两批遴选指定共20家互联网募捐信息平台为慈善组织提供募捐信息发布服务，2017年—2019年间，上述平台募款共约111亿元。网络募捐平台之外，个人求助也快速兴起，如水滴筹、轻松筹、无忧筹、爱心筹等个人求助互联网服务平台，三年内就为个人大病求助募捐超过500亿元。

　　高速发展的网络慈善，却带来不小的监管挑战。诸如，个人求助目前不属于慈善募捐、不在 《慈善法》规制范围。但近年来，水滴筹、轻松筹等平台诈捐、骗捐风波不断，被质疑透支社会爱心；有业内观察者直言，民政系统对上述个人求助平台可谓“左右为难"：水滴筹、轻松筹为商业公司，按理不归民政系统监督；但一旦出现问题，事关公共民生，民生部门又不得不出头解决——在个人求助工具权责边界不明的情况下，谁来规范、怎么规范已成难题。

　　同时，20家民政部指定的互联网募捐信息平台也暴露出问题：有慈善组织反映，互联网公开募捐信息平台对慈善项目的执行成本、管理费用等要求比法律法规更加严格，限制了募捐渠道；个别互联网平台收取委托费用且比例过高，影响了实际筹款效果。

　　目前，仅水滴筹近年筹款已超过民政部制定的所有慈善公开募捐总额，民间亦呼吁，在弥补个人求助“管得过宽"的同时，应改善网络募捐平台“管得过严"的现象，在准入资格上“松绑"，以更好促进慈善募捐发展。

　　在《慈善法》立法期间，谢琼曾就网络慈善问题参与过民政部的专题研讨，当时，网络慈善的形态还未充分显现，各界对网络慈善的认识尚不足够，相关法律和行政法规更是缺乏，规范难度极高。《慈善法》出台后，网络募捐的一部分规则虽得到了明确，但仍相对初步。“接下来如若启动《慈善法》的修改，网络慈善方面的规范一定必不可少，值得深入研究。"

　　积极信号是，前述知情者称，网络慈善的修法问题已获决策层重视。全国人大《慈善法》执法报告亦提出，《慈善法》在未来修订中，应增加网络慈善专章，系统规范网络慈善的定义边界、募捐办法、法律责任，明确个人求助的条件和义务，加强平台责任、审查甄别、信息公开、风险提示和责任追溯。

成立国家慈善委员会？

　　立法亟待修改，而执法改善同样需要制度性保障。有业内人士呼吁，设立国家慈善委员会，以协调民政、银监、税务、教育、卫生、环保、应急等各部门参与慈善监督管理。

　　《慈善法》立法之初便确立了“大慈善"的理念：即，与着重“扶贫济困"的传统慈善不同，“大慈善"涵括扶贫济困、扶助老幼病残、救助自然灾害、促进教科文卫体等事业发展、防治污染和其他公害、保护和改善环境等多种公益内容。

　　但在执法过程中，作为《慈善法》重要创新点的“大慈善"观念未能形成普遍共识。当前，民政部作为慈善事业主管部门，难以承担大慈善中如教科文卫体、环境保护等领域的主管工作，和其它部门协调并缺乏法治保障。数位慈善业实务人员直言，《慈善法》实施过程中，民政部门和其它部门的沟通和不协调，带来许多问题。

　　“慈善是所有政府部门都会涉及的事，不光是民政一个部门。"上海交通大学国际关系与公共事务学院教授、中国公益发展研究院院长徐家良说，“由民政部门去协调同级部门的难度非常大。如果有一个国家慈善委员会领导小组，以领导小组的方式去协调政府有关部门，相对来说是比较好一些。"

　　主管部门自身的治理能力也有待加强：因监管过度与监管不足的双重困境，民政部门与慈善组织时有“摩擦"。一方面，以民政部门为核心的监管部门力量不足，普遍缺人少编，导致法律落实不够。目前，省级慈善监管和执法工作机构平均不到 4 人，有些地市级、县级甚至没有专人负责。“部分地区民政部门监管与执法力量不足，不愿意认定或登记出太多的慈善组织。"上海复恩社会组织法律研究与服务中心理事长陆璇说。

　　另一方面，因《慈善法》缺乏对慈善组织内部治理的组织法规范，民政部门主要以配套的三大条例及章程示范文本为监管标准的参照，这催生了大量监管过度现象，反而有碍于慈善事业发展。“横向协调相关部门促进发展的空间和权力严重不足，所以只能加强纵向对组织的监督管理。"中国基金会发展论坛副秘书长谭红波直言。当前，慈善组织的内部治理权限受到严格限制，让慈善组织感到巨大的压力和不信任。

　　成立国家慈善委员会，也被视为改善当前民政系统治理难题的突破口之一：全国人大承担协调慈善活动监管的主体职责，将监管转化为支持慈善事业发展的动力。

　　“今天的慈善不再止于是慈善总量和慈善项目，慈善要跟上时代，慈善法要跟上时代。"杨团说。