自2009年深化医改全面启动以来，分级诊疗和强基层作为改革重点领域被频频提及。专家认为，建立运转良好的分级治疗体系是缓解城乡居民“看病难、看病贵"的有效途径。而分级诊疗的一个重点，就是基层医疗机构有了足够且拥有资质的全科医生。一年前，在2017年年底举办的“2017中国家庭医生论坛"上，一则“超过5亿人有了自己的家庭医生"数据曾引发社会关注，一年过去了，分级诊疗进展如何？

　　12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，财政部部长刘昆介绍，截至目前，中国4.7%的城市和93.8%的县 （市、区） 开展分级诊疗试点，家庭医生签约覆盖率达到42.5%，重点人群签约覆盖率达到70.4%。全国基本实现了乡乡有卫生院、村村有卫生室。

　　人大财经委等多个部门同日联合提交的《关于财政医疗卫生资金分配和使用情况调研报告》（以下简称《调研报告》）亦指出，分级诊疗、医疗联合体建设和家庭医生签约服务有序推进 。基层执业（助理医师）增加13.5%，基层医疗卫生机构平均开放床位增加到139万张。

　　但现状依然不容乐观。《调研报告》指出，基层医疗卫生机构的服务能力仍然不强，分级诊疗进展较为缓慢。“基层看不好病、看不了病的问题依然突出，甚至出现养懒人、养闲人的现象"。该调研报告指出，加大对乡镇卫生院医务人员和村医的保障力度依然没有改变这个矛盾。

　　究其原因，报告认为， 优质医疗人才供给不足且配置不均是主要的障碍。一方面，基层科研水平较低、生活条件落后等原因使得医疗人才不愿意到农村、基层服务；另一方面，城市医院的快速扩张不断“网罗"更多优质医疗人才，受教育医务人员不断向上级机构流动，进一步加剧人力资源配置不平衡。据《调研报告》，当前东部11个省份集中了全国近一半的三级医院，综合实力强的医院大多分布在北上广等大城市。

　　“医疗关键靠人，没有优秀医疗人才，强基层成空话。"原北京市医改办主任韩晓芳此前接受财新记者采访时表示，人财物等资源的错配使强化基层医疗机构的目标难以落实。

　　医疗资源本就薄弱的基层叠加对医疗人才的吸引力不足，严重削弱分级诊疗效果，也不利于分层就医秩序的建立。事实上，就医者依旧青睐中大型医院。上述调研报告数据显示：2016年，53.7%的卫生总费用发生在城市和县级医院，社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构仅开支了14.6%的卫生费用；北京和上海接诊了近四成外地就医者。

　　针对上述问题，《调研报告》强调，要发挥财政医疗卫生资金的保障和促进作用，尤其要“补上基层医疗卫生健康服务供给的短板"。

　　具体而言，政府要统筹公立医疗卫生资源的配置，有序推进医疗联合体建设，实现联合体内医疗机构在资源、人才和利益方面的共享。通过培训、交流、轮岗等方式缩小联合体内医疗人员在能力和薪酬上的差距。此外，报告建议，要完善以全科医生为重点的基层人才培养机制，让人才“愿意来、留得住"。

　　国务院办公厅2017年4月发布的《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》指出，我国优质医疗资源总量不足、结构不合理、分布不均衡，特别是基层人才的缺乏，已成为“保障人民健康和深化医改的重要制约"。而医联体的建设被看作是优化医疗资源结构布局，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉的重要举措。

　　另一方面，为应对大型医院对人才的“虹吸效应"，《调研报告》指出，严格控制公立医院“无序扩张"，要结合分级诊疗要求推进公立医院服务范围和内容改革，逐步实现与基层医疗机构的有机衔接和相互补充。

　　人大财经委等认为，提高农民的健康水平是国家实现脱贫攻坚、乡村振兴等决策的条件之一，具有国家层面的战略意义，因此，《调研报告》再次强调，要加大对农村卫生健康事业的财政投入，逐步缩小城乡差距。

　　据刘昆所作报告，在“强基层"的要求下， 2013—2017年，各级财政对城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构的直接补助由1059亿元增加到1808亿元，年均增长14.3%，占基层医疗卫生机构总收入的44.2%。

　　从总体财政指出情况来看，《调研报告》数据显示，2017年中国财政医疗卫生支出达14451亿元，同比增长8.23%，人均财政医疗卫生支出1040元，同比增长7.66%。其中，投向医疗卫生机构（供方）7550亿元，占比52.2%，投向医保（需方）金额为6901亿元，占比47.8%。基本形成“兼顾供需方"格局。

　　从供方投入的机构来看，2017年基层医疗机构在财政医疗卫生供方投入中占比为25.3%，仅次于公立医院投入（33.3%），同比微涨1.2个百分点。