过去多年，中国处置高风险金融机构主要采取行政主导方式，以央行“最后贷款人"职能代替存款保险制度。直到今年5月底包商银行被接管，成立四年的存款保险基金首次“练兵"。

　　存款保险制度与央行“最后贷款人"职责之间是什么关系？在处置高风险金融机构过程中，如何更有效地利用公共资金？央行近期对此做了回答。

　　中央银行“最后贷款人"职能，是指中央银行出于防范系统性风险的考虑，向金融机构提供流动性支持。央行11月25日发布的《中国金融稳定报告（2019）》（下称《报告》）称，央行何时履行“最后贷款人"职责，应根据金融风险是否具有系统性影响以及机构自身财务状况分情况讨论。

　　主要分为四种情形：首先，对于不具有系统性影响的金融机构风险，应由存款保险基金和各行业保障基金直接提供流动性支持或实施处置即可。其次，对于有系统性影响、财务状况基本健康、正常运营、后续可收回处置成本的金融机构，在压实金融机构、地方政府、金融监管部门责任的基础上，中央银行在必要时提供流动性支持，扮演“最终贷款人"角色。再次，对于可能引发系统性风险，但严重资不抵债、无法持续运营的金融机构，通常由政府财政部门采取相应措施予以处置。最后，对于能采取控制措施避免引发系统性风险的金融机构，还应允许甚至推动其市场出清，以减少公共资金处置成本，严肃市场纪律。

　　然而在国内的实践中，特别是存款保险及各类投资者保护制度建立之前，央行也会在其他情况下行使“最后贷款人"职责。

　　《报告》指出，一种情况是对于发生支付危机的金融机构，在其穷尽自救措施、当地政府及有关部门已采取切实有效救助措施、股东制订的救助方案已获央行批准，并严肃追究有关当事人责任的前提下，央行可提供紧急贷款。另一种情况是，在处置过程中，央行经国务院批准发放再贷款，用于收购个人债权，同时获得债权人对被处置机构的相应求偿权。此外，经国务院批准，央行依法提供专项用于地方风险处置的中央专项借款也是一种情况。

　　据财新报道，近期恒丰银行和哈尔滨银行处置重组中，给银行注资的地方国企，都向央行申请了专项借款（参见《财新周刊》2019年第32期特别报道“处置问题银行"）。

　　《报告》称，中央银行的“最后贷款人"职能与审慎的金融监管、存款保险及各类投资者保护制度一起，构成中国金融安全网的三大支柱，各个部分彼此独立又相互联系，在实践中往往需要搭配使用。但目前，中国金融安全网也存在一些问题和挑战。

　　例如，存款保险和各类投资者保护制度的早期纠正职能仍待完善。《财新周刊》曾报道，美国联邦存款保险公司（FDIC）模式的成功经验之一，就是有及时纠正措施（PAC），在银行资本充足率低于一定水平时就可以介入（详见《财新周刊》2019年第26期封面报道“中国版FDIC初探路"）。

　　依据《存款保险条例》和各行业保障基金管理办法，目前仅存款保险被赋予早期纠正职能并明确其使用成本最小化。中国存款保险基金的早期纠正措施，即存款保险评价体系，对全国金融机构展开评级，评级结果为核定存款保险风险差别费率的重要依据。共划分11级，1-10级和D级，级别越高机构风险越大，D级意味着已倒闭、被接管或撤销。

　　《报告》显示，2018年高风险金融机构占比有所提高，在参评的4379家金融机构中，评级8-10级有586家，D级1家，占比13.5%，主要集中在农村中小金融机构。这个比例较2017年10.85%有所提高。

　　中国金融安全网面临的另一个问题是，各类投资者保障标准存在差异。存款保险基金偿付限额为被保险存款本息合计50万元；保险保障基金明确了保险公司被撤销或依法实施破产时的打折救助标准；证券投资者保护基金和信托业保障基金未明确投资者保障标准，实践中存在全额保障的可能，而投资型理财险、股票、债券等证券产品、信托产品等均具有理财性质，属于高风险、高收益产品，但事实上其保障比例或者较高或者未予明确，甚至存在全保的可能，这不仅不利于强化投资者风险意识，还可能引发逆向激励。

　　《报告》建议，投资者保护制度要协调好与“最后贷款人"职能之间的关系。中央银行履行“最后贷款人"职能，既要注重守住不发生系统性风险的底线，又要注意防范道德风险。要统筹各行业投资者保障标准，打破“国家兜底"的理念，树立投资者“买者自负"的风险意识；建立健全损失分摊和问责机制；进一步推进金融机构市场化退出机制建设，同时推动建立风险防范化解长效机制。