学前教育立法传出新进展，草案征求意见稿近日出炉。核心内容延续2018年11月学前教育新政及2019年小区配套园治理政策。多名民办园举办者认为，草案中对公办和民办幼儿园存的区别对待有不公平之嫌。此外，小区幼儿园的产权争议在草案中未能厘清，公办园教师编制问题的困境也并未触动。

　　学前教育立法已在民间和官方呼吁多年。早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》就提出，根据经济社会发展和教育改革的需要，制定学前教育有关法律。近十年来，学前教育立法呼声频频出现在人大代表的建议中。

　　2018年，学前教育法列入十三届全国人大常委会五年立法规划，纳入第一类项目，此后草案最初起草工作由教育部承担。2019年4月教育部传出动态，学前教育法已起草完成初稿。在此之前的2019年3月，教育部政策法规司曾在北师大组织了一场立法内部研讨会。当时一位接近教育部的人士曾向财新记者分析，学前教育法案不会很快敲定，立法难点在于如何突破幼儿园现有的公民办两套投入体制，如何体现投入的公平性。

　　近日，教育部政策法规司面向各级教育部门征求草案意见。获悉征求意见稿的举办者也在积极递交建议。

　　此前多位学者呼吁政府更多承担学前教育投入责任。此次草案明确，学前教育是国民教育体系中的重要组成部分，是重要的社会公益事业。由此对学前教育属性及地位作出界定，同时规定学前教育由国务院和地方政府纳入基本公共服务范畴，承担相应责任。管理上，县级人民政府负主体责任，负责公办园建设和运营，教师配备及工资待遇保障。

　　成本分担上，仍是以政府投入为主，家庭合理分担，鼓励社会投入。各级政府的财政分担比例还较为模糊，草案提出，由省级政府统筹，并明确地方各级政府分担比例。这与立法前的惯例并无不同。但立法前关于各级政府投入比例已有诸多讨论，其中之一是认为，因分担比例不明确，部分地方政府未能落实学前教育财政投入责任。

　　对于多方关注的公民办两套投入体制，草案并未作出突破，仍延续此前已颁布的政策框架。公办园的建设、运营依靠政府投入，加上部分保教费。民办园则主要依靠保教费，普惠性民办园还有一部分收入来自政府的普惠补贴，但补贴标准地区差异极大。公办园在编教师工资由财政负担，草案要求不低于当地公务员水平。民办园教师工资则由幼儿园支付，草案要求参照公办园的薪资水平确定。但因公民办的收入来源差异较大，多名普惠性民办园举办者表示，教师待遇参照公办园标准不太可能实现。

　　2018年11月国务院颁布的学前教育新政中限制资本进入幼儿园，草案还延续了这一思路，拟将之入法。根据征求意见稿，公办园、非营利性民办园不得被兼并收购、受托经营、加盟连锁及协议控制等。股份有限公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，也不得购买营利性幼儿园资产。加盟和连锁经营营利性民办园也提高了门槛，幼儿园应当取得省级优质园资质。

　　这一限制并未超出学前教育机构举办者们的预料。质疑声也集中在小区配套园相关规定中。草案征求意见稿中明确，住宅区建设、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应按要求配套建设幼儿园，并按公共服务设施交付给地方政府统筹安排，只能举办为公办园或委托办成普惠性民办园，不得办为营利性民办园。这与2019年的小区配套园治理政策一致。

　　但2019年小区配套园治理政策在过去一年多的推进中，引发系列矛盾和冲突。部分地方政府为完成80%普惠园的任务，要求产权已归属于开发商或举办者的小区幼儿园强制转为普惠园，此举遭致多地举办者不满。

　　一位熟悉教育法规的律师指出，草案征求意见稿没有给小区配套园作出明确定义，回避了关键的产权问题。他认为，小区配套园如果产权属于政府，那么政府决定举办为公办园或普惠性民办园，没有争议。但如果产权已归属开发商或举办者个人，强制要求则缺乏法律依据。

　　山东海鲲教育发展研究中心也提交建议，认为新《民办教育促进法》颁布后，多数民办园想分类登记为营利性幼儿园，但地方政府没有实施细则，不开放分类登记的通道。直到2019年国务院颁布小区配套园治理通知，购买或承租小区配套园的民办园投资人本属于合法投资教育产业取得投资回报的投资人，却被动地失去选择权，变成了不能取得投资回报的教育产业捐献者。按征求意见稿，《学前教育法》立法后，这些人将面临取得回报就违法的尴尬境地。

　　据财新记者此前了解，多地民办园举办者反映，曾向当地政府部门提出办理营利性的登记手续，遭到拒绝。

　　山东海鲲教育发展研究中心也指出，草案中没有厘清小区配套园的历史遗留问题。对于政府已经收取了土地出让金，产权在开发商或幼儿园经营者手中的幼儿园是否属于配套园？政府在收回时是否应协商补偿或征用补偿？如果投资者不愿意投资资产变为捐献资产，是否在立法前给民办园投资者合理的补偿退出机制和退出时间？山东海鲲教育发展研究中心认为这些问题需要在立法前明确。

　　山东办学者孙清（化名）认为，草案征求意见稿中没有体现对公民办的公平待遇。民办园要求限价普惠，但所获补贴却无法与公办园相比，办学质量必然下滑。孙清有3所配套园在政府多次要求下转为了普惠园，月收费砍掉900元，政府每个月1个孩子补贴300元。尽管办学十余年，但疫情冲击的余波还未散去，又遇到转普限价，孙清的幼儿园运转艰难。为节省成本，她已经辞退了3名外教，“收费限价，补贴又不足时，必然会压缩成本，以前一些特色的课程也没法开了"。但这又招致家长不满，纷纷投诉。

　　江西赣州办园者潘琼（化名）的处境更加复杂。她在2017年与人合伙购买了一所小区幼儿园，产权也已过户，她出资200多万，当时卖掉了一套房。但从去年开始，当地教育部门找来，提出无偿收回幼儿园的使用权，之后签订协议，再委托给潘琼们办学。潘琼拒绝，“收回了使用权，我们就没有任何办学的自主权，肯定是要强制办成普惠的"。潘琼说，当地对普惠性民办园的补助标准2017年是一年一个学生补104元。她还有一所普惠园，但2018和2019年没有再收到普惠补贴。2020年，当地出台新的补贴标准意见，每年每生拟补贴200元。“但按300元的限价收费加上200元的补贴，也根本不够开支，扛不下去。"潘琼说。

　　转普惠限价与补贴不到位的矛盾已经在多地普遍出现。关注办园成本的举办者还注意到草案中提出幼儿园伙食费专款专用。孙清认为，这适用于公办园，公办园的收入有一部分是来自财政拨款，需要更加规范使用。但民办园的收入来源几乎来自保教费和伙食费。伙食费专款专用的前提是，应该明确专用范围是否包括厨房用工人员的工资支出、厨房设备的折旧。她介绍，此前山东省教育部门曾要求，伙食费只能用于食材购买。但发改委又要求厨房的成本不能核算到幼儿园运营成本中。这就导致厨房人员支出和设备折旧的成本无处可出。

　　潘琼不认同这条的原因是，实际办学中因收入来源单一，收费限制后，当运转困难时，幼儿园还能从伙食费上争取一些盈余，补贴其他开支。伙食费一旦也受到限制，民办园的生存更加艰难。

　　矛盾的核心仍然民办园总体运营成本与收入的不匹配问题。这一矛盾同样影响草案中要求的教师工资待遇保障问题。

　　草案对学前教育从业者提出资质规范，园长要求具有中级以上专业技术职务、大学专科以上学历、五年以上幼儿园工作经历。孙清认为，这不符合实际情况，多年来民办园园长和教师不像公办园一样，有参与职称评比的机会，能拿到上述资质的民办园园长寥寥无几。她认为，立法中应考虑实际情况，给予过渡期。更重要的是，要给予民办园同等的参评机会。

　　公办园的师资矛盾在草案中也被搁置。草案提出，国家制定公办园教职工基本编制标准，地方核定公办园教职工编制。但实际办学中，公办园有大量非编制人员，待遇与编制内人员相差悬殊，地方上又增编困难。草案回避了这些矛盾，公办园内非编人员与编制人员的待遇差距问题仍然未解。强调幼师待遇落实的法条更显得难以落地。

　　上述律师还指出，草案中政府承担的法律责任过轻。对于未能履行学前教育管理和保障职责的政府部门，以及责任人员，草案第八章仅提出责令限期改正，情节严重的给予行政处分。

　　草案最终如何修订备受关注。今年两会期间，全国人大代表周洪宇提交议案，认为《学前教育法》立法条件已经成熟，建议加快进程，争取在2020年或2021年提交审议，确保在本届全国人大期间审议通过。