日前发生的大连女童遇害案引发对防治未成年人犯罪的全民大讨论。此案恰巧发生在《预防未成年人犯罪法》修订草案提请立法机关审议之际，如何避免类似恶性事件成为法律修改的一大看点。

　　10月20日，大连市沙河口区发生一起故意杀人案，10岁女童琪琪（化名）被害身亡。据大连警方通报，加害人蔡晓明（化名）未满14周岁，未达到法定刑事责任年龄，依法不予追究刑事责任，但已按照法定程序报经上级公安机关批准，对其收容教养三年。据财新记者调查，此前，蔡晓明有骚扰女性的劣迹，警方曾接到相关报案，但由于其未满14岁，故警方只能令其父母加强管教（详见财新网：“特稿|大连女童遇害案调查：13岁的凶手、愤怒的社区与收容教养"）。

　　危险少年一步步滑向犯罪，杀了人却不担刑责，这一信号引起社会焦虑情绪。不少网友认为其导向错误，呼吁降低刑事责任年龄，但这一提法争议较大。此外，实践中，针对此类情形的收容教养适用率较低，法律对该制度的性质、如何适用规定不明确，有声音期待立法能进一步完善收容教养制度，填补低龄未成年人恶意犯罪惩罚空缺。

　　就在大连女童遇害案发不久，10月22日至26日，十三届全国人大常委会召开第十四次会议，议题之一便是审议《预防未成年人犯罪法》修订草案。这部法律在1999年6 月颁布，2012年10月对一个条文进行了修改，全面修订于2018年纳入计划。这部法律虽然不规定刑事责任年龄，但却是针对未成年人的专门立法，内容直接涉及收容教养等制度。

　　据牵头修法的全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭介绍，《预防未成年人犯罪法》修法重点之一是综合施策。何毅亭表示，未成年人违法犯罪背后往往有监护缺失、关爱缺失、管教不严、保护不力等因素，草案坚持源头预防、综合治理，强化家庭监护责任，充实学校管教责任，夯实国家机关保护责任，发挥群团组织优势，推动社会参与，以最大限度地防止未成年人滑向违法犯罪。

　　多起案件表明，未成年人犯罪前，多有不良行为或违法行为，但其早期不良行为或违法行为多数没有得到及时有效的干预。《预防未成年人犯罪法》修改的另一个重点是创设针对未成年人不良行为的分级干预制度，根据行为性质和危险程度，分别规定干预措施，同时完善对未成年犯的教育矫治和跟踪帮教措施。

　　草案根据未成年人犯罪行为发生的规律，将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等由轻到重三个等级，针对不同等级采取相应的措施，在尽量保留现行法律框架和内容的条件下，对其体例结构进行调整。

　　值得注意的是，草案删除了原先规定的收容教养制度，此举引起部分全国人大常委会委员及学者的意见反弹。参与修法的学者未透露删除原因，但表示激活收容教养制度应该是此次修法的重点，应进一步明确收容教养的适用情形和执行场所，规定司法化的适用程序和带有弹性的收容期限，而不将其是删除。

                                                                                                   一般预防多为宣示性条款

　　一般预防是预防未成年人犯罪的基础性工作。修订草案整合现行《预防未成年人犯罪法》第二章中对预防未成年人犯罪的教育、第五章未成年人对犯罪的自我防范以及其他章节内容，从加强教育和正面引导、消除影响不良因素两方面，规定未成年人及其家庭、学校、司法机关、社区等各自的预防职责。

　　一般预防在修订草案中单独作为一章，共14个条文，多为宣示性条款。比如，规定父母对未成年人的预防犯罪教育负有直接责任，不得放任不管、放弃监护；学校应当聘任从事法治教育的专职或者兼职教师，建立学生欺凌防控制度；对于已满16周岁准备就业的未成年人，职业教育培训机构、用人单位应当将法律知识和预防犯罪教育纳入执业培训的内容。

　　在全国人大常委会委员高友东看来，草案中一般预防的内容多为原则性、倡导性规定，不具有强制性或难以具有强制性。“最好的社会政策就是最好的刑事政策，此部分内容基本属于儿童福利法和义务教育的立法空间。因此，建议有必要对相关重复法条再做精简，以理清不同法律之间的界限，有区别、有针对性地对未成年人进行保护。" 高友东说。

不良行为如何干预

　　不良行为是未成年人自我危害，尚未开始危害他人和社会，但如果不予以干预会日益严重的行为。修订草案第24条列举了九项不良行为。即：吸烟、饮酒；多次旷课、逃学；无故夜不归宿、离家出走；沉迷网络以致于影响正常学习和生活；与社会上具有不良习性的人交往，组织或者参加实施不良行为的团队；进入法律、法规规定未成年人不宜进入的场所；参与赌博或者变相赌博，或者参与封建迷信等不良活动；观看、收听含有色情淫秽暴力恐怖极端等内容的音像制品、读物或者网络信息；其他有害未成年人身心健康成长的行为。

　　针对前述每一项不良行为，草案都规定了规定了父母、学校、公安机关、居（村）委会和公众场所管理机构等责任主体应当采取的干预措施，基本都强调要及时发现并制止。

　　全国人大常委会副委员长曹建明在分组审议时认为，草案针对“沉迷网络以致于影响正常学习和生活"的不良行为规定了干预措施，但没有关于对沉迷网络如何干预的规定。“当前网上未成年人保护形势严峻，建议明确并强化干预措施。"

　　对于情节严重或者拒不改正的不良行为，草案第26条规定，学校可以由法治教师或者法治辅导员予以训导。全国人大常委会委员郑功成表示，由法治教师和法治辅导员训导，这样限制不妥。“有的学校不一定有法治教师，所有教师均有教育和管理学生的责任，希望进行修改。"

                                                                                                      严重不良行为怎样矫治

　　严重不良行为具有危害社会性，属于通常所指的违法乃至触犯刑法的行为。

　　财新记者注意到，草案根据《治安管理处罚法》和《刑法》有关规定，对严重不良行为进行了界定和列举。草案第34条列举了九种严重不良行为，分别是：结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物；非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；辱骂、殴打他人，或者故意伤害他人身体；盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；传播淫秽读物、音像制品或者信息等；卖淫、嫖娼、或者进行淫秽表演；吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；参与赌博赌资较大；其他严重危害社会的行为。

　　长期以来，未成年人有前述严重不良行为，因年龄原因不予相应的治安管理处罚，同时又缺乏跟进的矫治措施，导致很多未成年人一犯再犯直至走上犯罪道路的问题。对此，草案在充分吸收国内外经验的基础上，规定了公安机关可以采取的八项过渡性教育矫治措施。

　　这八项教育矫治措施包括训诫、责令赔礼道歉、具结悔过、责令接受心理辅导、责令接受未成年人社会工作服务机构关管护帮教等。

　　草案还规定，对严重不良行为情节恶劣或者拒不配合、接受教育矫治措施的未成年人，可以送专门学校进行矫治和接受教育。公安机关可以向教育行政部门提出建议，父母或其他监护人或其所在学校可以向教育行政部门提出申请，后者根据申请，组织评估，后作出决定。未成年人父母或监护人对其决定不服的，可以依法提起行政诉讼或行政复议。

　　全国人大常委会委员李钺锋在分组审议时认为，草案应对专门学校的性质、主管部门、工作职责进行明确，对专门学校的设置、管理进行明确，对有权决定送专门学校的部门进行明确，以便于实践操作。

　　全国人大常委会委员杜玉波则表示，让有严重不良行为的未成年人进入专门学校，不见得合适。“因为严重不良行为未成年人和犯罪未成年人在行为性质等方面截然不同，都进入到专门学校会相互影响。"

　　也有全国人大常委会委员建议针对严重不良行为增加刑事惩罚措施。比如郑功成提出，对未成年人不光是预防犯罪的问题，还要有惩治犯罪，若没有刑事责任和刑罚处置，不足以震慑。希望在《预防未成年人犯罪法》中对严重的犯罪行为进行刑事惩治，实际上也是为了预防更多的人犯罪。

　　此外，为了预防重新犯罪，草案还对诉讼中的预防工作、刑罚执行中的预防工作和刑罚执行完毕后的预防工作均作出规定。

                                                                                                             消失的收容教养

　　根据现行《刑法》关于刑事责任年龄的规定，已满16周岁的人犯罪应负刑事责任，故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸等八类刑事犯罪放宽到14到16周岁，14周岁以下为无刑事责任能力人群。《刑法》第17条和《预防未成年人犯罪法》第38条同时规定，因不满16周岁不予刑事处罚的，责成家长或监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。

　　财新记者注意到，修订草案中已经没有了对收容教养制度的规定。由于《刑法》中也规定了收容教养，《预防未成年人犯罪法》修订草案删除这一规定不意味着废除该制度。不过，仍有学者及不少全国人大常委会委员建议草案保留并完善收容教养制度。

　　全国人大常委会委员李钺锋表示，本次修订草案删除收容教养的规定，从形式上看，导致分级干预制度设计中缺少了一环，也就是说草案本身对虽然构成犯罪，但因为未达到刑事责任而不予追究刑事责任的未成年人，没有干预机制。

　　全国人大常委会委员杜玉波则建议在不使用“收容教养"表述的前提下，进一步明确对未成年人的犯罪管教办法。

　　“这个名称可以改变，但是对于相应这部分的法定程序和最后的处置措施，还是必须要有相应规定的。现在《预防未成年人犯罪法》没有对这部分孩子制定针对性的措施，只是将他和严重不良行为的孩子混在一块儿了。混在一块儿，无论对他教育矫治，还是对他未来重新走入社会，都不太有利，也不是太有针对性。"

　　据刑法学者、全国人大常委会委员于志刚委员观察，实践中对什么是“必要的时候"一直没有明确规定，且对于不满14周岁或者不满16周岁的未成年人，政府收容教育的年龄基本以12岁为下限，“多年来基本是这样的惯例，但是没有统一的法律规定"。

　　“对于这部分实施犯罪，尤其是严重暴力犯罪的未成年人，什么时候是必要时候？是涉及到罪种还是家长或者监护人不能、不敢、不愿去严加管教？具体可以由政府强制收容教养的年龄底线要不要在这里明确？我觉得要认真考虑一下。"于志刚认为，草案对重新犯罪的预防及未成年犯罪人刑罚执行期间、社区矫正期间、刑罚执行完毕、社区矫正完毕的处遇都有规定，但恰恰对不负刑事责任的和不执行拘留的情况没有触及。

　　于志刚分析，不执行治安拘留的未成年人，不再有管教等替代措施，是可以理解的，毕竟是一般违法行为。但对于严重的犯罪行为，可以考虑对于某罪种一定是视为“必要的时候"。同时，对于年龄降到什么时候可以实行由政府强制收容教养，草案必要加以规定。

　　参与此次修法的中国政法大学副教授苑宁宁向财新记者表示，近些年低龄未成年人实施的恶性案件经常被曝光，出现个案后，法律应当查漏补缺，找到应对办法和规定，而非修改针对大多数人的一般性的刑事责任年龄制度。更何况，降低刑事责任年龄，将未成年人送入监狱，简单地予以监禁，其实并没有解决他们存在的问题，反而容易形成反社会人格。从长远来看，降低刑事责任年龄，并不是最好的办法。

　　苑宁宁分析，梳理《刑法》、《预防未成年人犯罪法》和《治安管理处罚法》的规定，针对低龄未成年人触犯《刑法》的，按照行为的严重程度，可以采取四类措施，责令父母管教、训诫、送入工读学校、收容教养。“只是由于缺乏具体的操作性规定，实践中这些措施效果不尽如人意。以前收容教养都是在劳教场所进行，随着2013年劳动教养制度废除，收容教养措施没有了执行场所。加之，收容教养如何适用，性质是什么，法律规定都不明确，导致实践中这项措施用不了。除非迫不得已，相关政府部门才会考虑适用这项措施。"

　　在苑宁宁看来，结合立法现状和实践中存在的问题，应当坚持分级处遇的理念，增加、丰富社会化处遇措施，分级分类设置机构化处遇措施，把行为偏常的孩子有效地管起来。对于极端恶性事件，如果未成年人人身危险性大、心理行为偏差严重、再犯可能性高的，可以采取机构化措施。一种思路是多样化设置专门学校，建议每个省设立一所特殊的专门学校，专门用于教育矫治恶性犯罪的低龄未成年人。另外一种思路是激活收容教养制度，明确适用情形和执行场所，规定司法化的适用程序和带有弹性的收容期限。