一、引言

党的十九大报告提出，要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度"，“租购并举"成为我国住房制度改革与发展的目标与共识。租赁房源的供给是培育和发展住房租赁市场的重要环节，而新建租赁房源的供给又高度依赖土地存量资源的有效挖掘。党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。"两项政策相互借力，推动了集体建设用地建设租赁住房试点工作的孕育和开展。

2017年8月21日，国土资源部与住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），确定在北京、上海、沈阳等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。2019年1月11日，自然资源部、住房和城乡建设部联合印发《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，原则上同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。至此，参加试点的城市达到18个。

《中华人民共和国土地管理法》在2019年8月通过全国人大修订，并于2020年1月重新颁布实施，在法律层面上实质性扫清集体经营性建设用地入市包括用于建租赁住房的障碍，集体建设用地建设租赁住房工作已经不限于试点城市，而是可在全国展开。2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》、2020年12月中旬发布的中央经济工作会议公报、2021年3月正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，以及2021年7月2日国务院办公厅发出的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，都提到了支持利用集体建设用地建设租赁住房，充分证明了这项工作的重要性和紧迫性。

从更宏观的视角来看，利用集体建设用地建设租赁住房作为近年来我国土地利用制度中最引人注目的政策创新之一，不仅是推动城镇住房制度“租购并举"和实现房地产市场长效机制的一个重要组成部分，可在一定程度上增加城市租赁住房供给、降低新市民租房压力，同时也是农村土地制度改革的助推器，是促进城乡统筹发展的有效手段。具体而言，这有助于盘活农村土地资源，提高农村集体建设用地的利用效率，探索农村土地制度改革，打破地方政府对居住用地的垄断，逐步改革城乡土地二元结构，同时保障农民分享土地增值收益，增加农民财产性收入，助力农村分享城市发展（龙志和和莫凡，2019）。为此，该项政策创新具有多方面的战略意义。

然而，任何一项自上而下的政策创新，其最终效果都高度依赖于地方政府的落实积极性与执行效能。尤其是在中央层面对于政策创新一般只负责总体方向、对具体实施路径采取模糊化特征的背景下（贺东航和孔繁斌，2011），让试点城市先行探索新的发展路径和治理机制，不仅有总结试点城市政策创新经验并促进政策完善的作用，而且可以充分发挥试点城市的政治动员效果，推动其他非试点城市重视该项政策并积极开展相关工作（杨宏山，2013）。那么，各试点城市是如何设计政策试点、设定哪些政策目标，并通过哪些政策工具实现上述目标的？各试点城市已经取得哪些工作进展及政策效果如何？阻碍集体建设用地建设租赁住房的主要瓶颈主要存在于哪些环节？这些问题不仅关系集体建设用地建设租赁住房这项政策本身的推进与完善，也对其他方面政策创新的设计与落地具有很高的借鉴作用，十分值得研究。

根据2017年启动的这轮试点的工作方案要求，在2020年底之前，2017～2020年先期试点的18个城市所在的省级国土资源主管部门及住房和城乡建设主管部门要形成总结评估报告，上报自然资源部及住房和城乡建设部。因而，现阶段有必要对各试点城市的试点情况进行梳理和对比，分析其积极作用及面临的困难，以形成一批可复制、可推广的改革成果。基于此，本文首先对试点城市的试点方案文本进行对比分析，并对部分地区的具体实践案例加以剖析，探索各地试点背后的决策过程，汇总各地执行中央政策的进展及效果，并探讨阻碍进展的关键瓶颈所在，以期为优化试点工作及完善政策设计提供学术参考。

二、试点城市实施方案的文本比较

政策文本是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹，是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录。因此，对各地政府的政策文本加以系统分析，可探究出各地的政策创新思路及逻辑（黄萃等，2015）。同时，政策主要包括公共政策目标、内容及工具三个主要因素（Bennett，1991）。在借鉴之前文献的基础上（林超和吕萍，2019；严雅琦等，2020），本部分选取北京、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都、福州、南昌、青岛、海口及贵阳17个城市的相关试点方案，①围绕其政策文本，从政策目标、内容及工具三方面展开对比分析，以剖析集体建设用地建设租赁住房政策的推行及创新情况。

（一）政策目标

本文对各试点城市的试点方案中有关试点工作的内容进行汇总，可将各地的工作目标划分为十个方面（见表1），其中，“优化集体土地资源配置"“支撑城乡统一市场建设"“增加租赁住房用地供给"“形成可复制、可推广的试点经验"的出现频率达到10及以上，这也符合中央《试点方案》中的试点要求。整体而言，各试点城市的试点目标与中央的试点目标重复率较高，仅部分城市进行了政策目标的创新。创新主要集中于城乡融合发展及建设目标量化两方面。一是北京、沈阳等地在政策中明确指出要通过试点来促进存量集体建设用地的盘活利用，增加农民收入，最终达到助力乡村振兴战略、促进城乡融合发展的目标；二是南京、合肥、广州三市对政策目标进行了量化式细化。

此外，本文对各试点城市试点工作原则进行了词频统计（见表2）。频率为5及以上的高频词充分显示了各地的规范化意识，大多数城市把有序可控、符合规范和防范风险放在首位。此外，“服务效能"的出现频率也颇高，说明在各项政策中落实“放管服"的行政管理制度改革精神已成为地方政府的自觉。但是，相较之下，“尊重农民（意愿）"“合理布局"“市区联动"等词的出现频率较低。值得注意的是，仅有北京、广州和海口三市运用了“市场"相关词汇，沈阳一市运用了“改革"相关词汇。这在一定程度上说明，在很多地方政府看来，市场化或市场改革并不是这次试点的重点。

（二）政策内容

集体建设用地租赁住房的关键环节在于集体建设用地获取和租赁住房建设两个部分。在土地获取方面，土地来源及土地定价直接决定着土地获取效率及相关租赁住房项目的开发安置成本。各地对土地来源及优先级等的相关规定可直观反映当地政府对于集体建设用地建设租赁住房的态度及政策设计创新程度。租赁住房建设及运营多涉及村集体、企业及政府三个主体（郭永沛等，2020）。通过对比各地对租赁运营模式的相关规定，有助于把握各地政府的试点思路与方向。

1.集体建设用地的获取

表3对试点城市实施方案中有关项目土地来源的内容表述进行了梳理，仅沈阳、南京、合肥、厦门、武汉、广州、成都、福州、青岛、海口、贵阳11个城市做出规定，内容集中于“规定可优先利用的地块"“土地综合整治"“规定项目用地类型"等方面。其中，广州具体规定了可开展试点项目的五种土地来源，说明最为详细。

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，我国土地分为国有土地与集体土地，其中集体土地又可分为农用地、集体建设用地、未利用地。而集体建设用地又分为宅基地、公益性公共设施用地和集体经营性建设用地，可用于建设租赁住房项目的仅有集体经营性建设用地。由表3可知，集体土地上的租赁房项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不占用耕地。广州和合肥对具体的土地来源进行了最为详细的说明。此外，沈阳、南京、武汉在项目土地的选取上规定了优先利用便于土地整理的地块。

2.租赁住房建设

综合相关文字表述可知（见表4），在租赁住房项目建成后，各地主要采取以下四种运营方式：（1）项目实施主体自行运营管理；（2）项目实施主体委托专门的住房租赁公司运营管理；（3）与市、区国有租赁企业或租赁平台进行合作联营；（4）由当地国有专业化住房租赁平台或政府住房保障平台整体租赁，作为市场化或保障性租赁住房房源。此外，沈阳还提出可以由单位包租，但对于单位包租的，只能安排本单位职工家庭住宿，禁止将所承租的租赁住房转借、转租或改变用途。

此外，租赁住房后的管理也是政策试点的重要内容。如表5所示，所有试点城市的方案文本都在这方面给予了较多说明，涉及租期、租金、房源信息、合同备案、管理平台等多个方面。其中，广州、佛山、肇庆、青岛的相关规则说明最为详细。就租期而言，《中华人民共和国合同法》和2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》都规定，租赁合同的租赁期限不得超过20年，超过部分无效。大多数试点城市在这个期限内，对租赁住房的租赁期限进行了更为严格的限制。就租金水平而言，北京、南京、福州的说法比较全面并高度一致：租赁住房的租金水平可统筹考虑区位、配套、市场需求等因素，并参考周边市场物业水平，与房屋租赁市场接轨。此外，南京、合肥、郑州和海口明确提出要防止租金异常波动。福州、南昌、青岛和贵阳明确提出不得违规使用租金贷。就管理平台而言，南京、合肥等10个城市都明确提出要将房源纳入政府住房租赁信息服务监管平台，统一进行管理。但是，明确提出要提高租赁专业化水平的城市不多，只有北京、武汉、肇庆和海口。

（三）政策工具

集体建设用地建设租赁住房的政策工具主要包括金融信贷支持和财税支持（见表6）。北京、沈阳、南京等7市将金融信贷支持相关内容纳入实施方案中，均指出应增强对集体建设用地建设租赁住房的资助力度，采用引导金融机构加大贷款支持力度及与国家开发银行等政策性银行合作的方式。其中，仅有佛山提出要开展房地产投资信托基金（REITs）试点工作，吸纳社会资金发展集体租赁住房。此外，北京和贵阳还强调配套金融监管手段，避免金融风险的出现。在财税支持方面，北京、南京、合肥等8市在实施方案中明确了财政税收支持的相关规定，基本均采纳了税收优惠的政策，其中北京、南京、武汉、青岛和海口采取“税收优惠+财政支持"双重手段，武汉和海口还安排了集体租赁住房专项补助资金，并纳入政府年度财政预算，保障试点工作的开展。此外，据《中国土地》2018年11月刊登的自然资源部的一份调研报告披露（黄保华，2018），沈阳对试点地区采取用地指标奖励措施，奖励试点地区试点面积3～5倍的新增建设用地年度计划指标。

三、部分试点城市的进展情况

自2017年试点启动后，各试点城市的集体建设用地建设租赁住房的试点工作相继开展。自然资源部于2018年4～7月对首批13个试点城市开展调研。调研材料披露，截至2018年7月，全国首批13个试点城市供应集体土地用于建设租赁住房面积达330公顷，其中，北京已供应集体土地204公顷，占全部13个试点地区已供应土地面积的62%，规模大、进展快（黄保华，2018）。但截至目前，对于各试点城市试点进展的追踪研究并不多，在网络上公开的则更少，在学术期刊上发表的仅有几篇（严雅琦等，2020；吕萍等，2020；孔德营，2019；伍振军，2017；刘灵辉等，2019）。本文依据网上相关公开材料，聚焦部分重点城市的试点工作情况，揭示不同地区的执行效果，以更有效地评估进展，识别现有困难与挑战。

（一）北京市试点情况

1.北京市相关政策演变

北京市是国内最早开展集体建设用地建设租赁住房政策创新探索的城市之一。早在2010年，北京就开始自发性地开展政策创新，并于北京市十三届人大常委会第二十一次会议上提出相关提议。之后，北京市就向国土资源部申请集体建设用地用于建设租赁住房试点工作。2010年12月，北京市昌平区北七家镇海鶄落村的集体土地租赁住房项目开工，成为首个政府许可下开工的集体土地上建设租赁住房项目（陈杰和陈开洋，2020）。2011年4月，北京市国土资源局正式向国土资源部提出利用集体土地建设公共租赁住房的试点申请，同年9月试点申请被批准，2012年北京市正式启动第一批试点项目。

在2009年北京市未来科技城项目中，海鶄落村被征地1530亩，总计补偿3.31亿元，平均每亩征地补偿21.6万元。而据测算，建设租赁房土地净收益预计达到1611万元/亩，土地收益提高73.6倍。相应地，村民人均收入迅速提高。该村第一期租赁房年净收入为2714万元，人均年收入可增加2.2万元（伍振军，2017）。

在本轮全国性试点启动后，北京市政府持续地开展相关工作，并颁布了一系列政策，体现了对该项工作的高度重视（见表7）。

2.北京市集体建设用地建设租赁住房的主要模式

在2015年前，集体土地用于租赁住房以政府为主导的公租房形式推进，但在《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》允许村镇集体经济组织通过联合开发、土地入股等方式自行开发和运营集体建设租赁住房后，集体土地租赁住房使用权有三种模式，分别是自主开发、联合开发、流转（出让、出租）。

以海淀区唐家岭村集体土地建设租赁住房两个子项目为例。项目属于自主开发模式，项目占地总面积约5.8公顷，其中公租房建筑面积分别为7.4万平方米和3.4万平方米。土地产权归城市规划的集体产业用地。项目提供租赁住宅2176套，标准租金为35元/平方米，低于周边均价，符合困难群体可额外申请领取租金补贴。该项目在2017年公开面向保障家庭摇号，同年5月正式面向海淀区保障房家庭开展现场选房及签约工作（陈杰和陈开洋，2020）。

北京万科泊寓成寿寺项目是全国首个集体用地长租公寓项目，项目是农村集体以土地经营权与万科合作项目。万科负责所有建设成本投入，获得项目45年经营权，负责产品打造和服务运营，村集体享受保底收益以及经营分红。项目总占地面积1.03万平方米，容积率为2.8，总建筑面积4.75万平方米。项目可提供约901间长租公寓，约3800平方米商业和600平方米社区配套。该项目于2020年7月开始营业，目前运营良好。

（二）上海市试点情况

1.上海市相关政策演变

上海市早在2009年就已经进行了开展利用集体建设用地建设租赁住房的相关探索，并以闵行区七宝镇联明村的联明雅苑项目为典型代表进行了试点（陈杰和陈开洋，2020）。2018年9月，上海市松江区成为全国人大授权的33个农村集体经营性建设用地入市试点区域之一，上海市利用集体建设用地建设租赁住房的试点也是在松江区开展。相关文件汇总如表8所示。

2.上海市首块集体建设用地租赁住房地块相关情况

上海市松江区泗泾镇SJSB0001单元07-09号是上海市首块集体建设用地用于租赁住房的地块。2018年，该地块由上海市松江区泗泾经济联合社出让，经过招标，由华润置地全资子公司有巢住房租赁（深圳）有限公司（以下简称华润有巢）拍下，并由华润有巢建设运营。经过3年的开发，华润有巢在该地块建设了针对青年人才的租赁社区，各户型的建筑面积均为60平方米以下，并于2021年3月正式接收首批入住者。该租赁社区作为上海市G60科创走廊及上海市松江区泗泾镇的人才公寓，不仅有效增加了租赁住房供应，缓解了住房供需矛盾，为人才提供住房保障，而且有效盘活了部分农村集体建设用地资源，实现了土地资源开发和农村经济提振。

值得注意的是，与北京市村集体出租集体建设用地的经营权不同，在上海市执行“一刀切"式土地出让入市政策的背景下，华润有巢拿到的土地是由政府整理后的“净地"，即土地及地上附着物、建（构）筑权属清楚，补偿安置落实到位，没有法律经济纠纷，规划条件明确，具备动工开发所必需的基本条件的土地。在出让土地的过程中，由华润有巢与村集体经济合作社签约，松江区政府作为第三方，发挥中介或背书作用。

华润有巢将土地出让金额转予松江区土地交易中心，再由松江区土地交易中心将相关款项返还予村集体经济合作社。这样一种土地出让模式减少了由土地引发的纠纷，也削减了企业的土地成本投入，同时还降低了开发建造过程中由于土地问题引发的审核环节的壁垒或阻碍，让集体建设用地租赁住房项目得以顺利开始。

由于是上海市首块集体建设用地建设租赁住房的地块，华润有巢租赁社区项目作为“第一个吃螃蟹的人"，在具体的规划、开发、运营方面面临着大量政策与项目开发不适配的情况。具体体现为：上海对居住用地的规划建设及相关配套的政策文件与规范指导都是以满足购房者的居住需求为出发点，按照住宅开发的规范来设定租赁社区在车位配比、燃气、市政配套等方面的要求。实际上，租客对于上述硬件设施等的需求远小于购房者，相应设施的建造不仅造成资源的浪费，而且不可避免地为租赁项目开发商带来低效的成本投入。针对此问题，上海市政府采用“一事一议"的策略，积极接收华润有巢（租赁项目开发商）的信息反馈，形成通畅的沟通渠道，并即时调动各部门联动协同，灵活调整各项规范措施，在确保租赁项目安全验收的基础上，为企业解决难题、开设“绿色通道"。

华润有巢在面临车位配比的问题时，积极与上海市、松江区相关部门沟通，在专家评审下，将车位配比从1∶0.8降至1∶0.5，从原先需挖两层地下车库降至挖一层地下车库。在满足租客需求的基础上，有效降低了无效益的成本支出。

从这个案例可见，政企不断协商调和的过程也是倒逼政策不断完善与创新的过程。

（三）广州市试点情况

根据2018年1月国土资源部公布的广州市试点实施方案内容，截至2020年底，广州市将在集体用地上建设租赁住房300万平方米。

2018年8月，广州市政府批复同意了广州市国土资源和规划委员会上报的利用集体建设用地建设租赁房第一批试点项目。在第一批试点项目中，共选取了4个条件成熟的村留用地地块试点租赁住房建设，分别为花都区狮岭镇旗新村地块、番禺区钟村街谢村地块、白云区钟落潭长腰岭村地块和花都区花山镇小布村，项目均由所在村召开村民代表大会表决通过。②其中，提交审议的3个地块交通区位优越，周边均有高速直达，靠近服务对象，周边有连片的产业区或者镇区。同时，3个项目地块均没有建筑，条件良好，近期可启动建设。上述地块如完善规划后进行建设，将新增租赁住房用地约11.5公顷，建筑面积约42.4万平方米，配套设施42处，配套建筑面积约3.9万平方米，可提供租赁住宅约6400套（按60平方米/套计算）。③

（四）北京、上海、广州三地比较分析

依据公开材料及调研所获得的北京、上海、广州试点工作的进展，主要有以下四点发现。

1.项目运行模式各有侧重

北京投入运营的两个项目都是由万科泊寓运营，万科负责所有建设成本投入，获得项目45年经营权，负责产品打造和服务运营，村集体享受保底收益以及经营分红。上海市首个集体土地入市建设租赁住房项目以土地市场交易的方式，被有巢科技投资（深圳）有限公司竞得，华润置地长租公寓业务品牌有巢公寓负责建设和运营。

2.项目用地供给区位差异明显

各个地区供给地块的空间区位存在明显差别。北京市的项目地块选址主要以满足北京南部地区城市白领、高级蓝领、应届毕业生和“双创"人群等青年从业者的住房需要为目的，因而选址多集中于北京南部地区。上海市的相关项目则集中于松江、嘉定、临港、青浦、奉贤等五大新城，旨在发展“独立的综合性节点城市"。广州市的3个租赁住房试点地块主要集中于交通区位优越的区域，分别处于重要交通枢纽附近，临近高速公路，靠近连片的产业区或者镇区。

3.部分地区试点项目设定租户对象

试点项目虽然未对租户的身份进行明确的限定，但各地根据自身的发展阶段与产业特征，限定了租赁住房的租户群体。例如，北京市试点地块建设的租赁住房主要面向周边产业园区职工、外来务工人员。

四、集体建设用地租赁住房的难点分析

集体经营性建设用地入市和建设租赁住房是我国土地制度改革的重要突破，也是解决大城市住房问题的重要制度创新。然而，各地市在政策推进过程中，集体土地使用权属不清、产权主体不明等法律障碍依然存在，政策实践困难重重。以下探讨集体建设用地建设租赁住房的主要实施障碍与关键难点。

（一）集体建设用地建设租赁住房的法律障碍

一是集体土地使用权尚未正名。虽然最新修订的《土地管理法实施条例》规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设"，但在《中华人民共和国物权法》中，尚不存在“集体建设用地使用权"这一概念，“建设用地使用权"的客体被限定为“国家所有的土地"。一旦发生争议，将存在较大法律风险。在使用权上仍然不具备与国有土地同等的权属地位，租赁、抵押、贷款等财产权利仍然受到制约，也会严重限制农村集体经营性建设用地流转。若租赁住房建设项目时间长、投资大、融资难，这些法律障碍的制约性则更加凸显。

二是产权主体不明晰。集体建设用地为村民集体所有，村民委员会或村集体经济组织只是集体的代表，这使得权利行使架构复杂，导致难以形成统一意见。在实践中，还有农村集体经济组织之外的村集体成立的企业、合作社或资产管理公司、基层政府代表等产权主体。在这种多主体多元化的产权主体结构下，将导致沟通成本高，利益分配机制复杂，难以形成决策和用地企业的良好协同合作。

三是出让期限届满后，续期及建筑物归属尚不明确。出让集体经营性建设用地使用权期限届满后，如何续租、建筑物产权问题都没有明确规定，增加了未来的不确定性和风险。

四是土地入市后能否通过被征用而转为国有土地不明确。如果已经入市的集体建设性用地将来不能通过被征收而转为国有土地，会对一部分社会投资产生负面激励，打消其积极性。但如果存在被政府征收的可能，又会产生不确定性风险，让另外一部分社会投资产生顾虑而不敢进行投资。此外，这也将违背土地改革的初衷。

（二）集体建设用地建设租赁住房的实践难点

1.“存量"还是“增量"，以及建设用地指标问题

《土地管理法》并未明确入市土地是仅限于现有的集体经营性建设用地，还是也包括新增的集体经营性建设用地。若是前者，以现有的存量无法满足现阶段发展对土地的需求。若是后者，从规划到指标都和新增国有建设用地相冲突。在无明确政策的情况下，将会加大各地市县政府的操作难度。

2.建设用地“征地"与“流转"之间的关系及对土地财政的冲击

集体经营性建设用地入市改变了地方政府对土地的垄断，也必然会对传统政府主导下的征地制度带来冲击。当集体用地能给农民带来更高收益时，他们必然会倾向于集体建设用地入市，这将影响征地、政府规划和地方财政收入。

3.土地用途和宅基地能否转化的问题

根据《土地管理法》，“经营性"用地指国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途土地，并不包括现状用途。然而，大多数村庄集镇并未被规划覆盖，难以确认土地规划用途。而宅基地占存量集体建设用地比例超过80%，如不能入市流转，则可入市经营性集体建设用地的范围和数量将十分有限。虽说可以依法自愿有偿退出宅基地，但是宅基地是否可以规划为工业、商业等经营性用途并纳入可入市流转的经营性集体建设用地，也并未明确。

4.社区配套设施的标准与落实问题

目前，在国家层面还没有关于集体用地建设租赁式居住小区的公共配套标准及流程规范的明确规定，地方政府缺乏引导和标准，而依靠村集体或村民自发组织来建设商业、医疗和教育等配套设施的可能性较小，力量十分有限，建设起来也很难达标。

5.运营模式、收益监管与利益分配机制问题

现有的租赁住房管理模式存在诸多问题。首先，以村组织或委托村集体经济组织下属公司自行建立的租房专门运营机构往往专业性不足，容易出现管理主体人力不足、服务质量较低、租金和物业费难收缴、运营效率低下、退出机制不顺等问题。如果委托第三方运营，则涉及更复杂的收益监管机制和利益分配问题。其次，集体建设用地建设租赁住房资金收益的监管总体上缺乏规范。建设和运营租赁住房的公开透明性和村民的权力分配都取决于村干部或村经济组织负责人的自身觉悟，而非制度性的保障。

与此同时，项目的税收也是一大难题。租赁住房建设与运营所产生的资本增值收益主要由城市化发展和公共基础设施建设带来，因此应对租金收入和建房投资所产生的增值课税，为广大民众合理化分配收益。但是，目前我国关于土地增值收益的税收制度还不够完善，需要慎重考虑如何设计相关税收的问题。

五、集体建设用地建设租赁住房的实施路径

从更大的制度框架来说，集体建设用地建设租赁住房的试点工作是农村集体用地流转改革中的一个重要组成部分，其进展成效、经验教训对其他类型和其他用途的集体用地流转改革具有重要的参考意义。

纵观政策演变脉络，结合对各试点城市政策实施现状的考察，本文认为，目前已有政策取得了阶段性进展并获得了社会认可，为了在“十四五"期间更好地推进该政策，应从供给侧和需求侧两端发力。

第一，合理分配各方收益与成本是政策成功的前提。潜在收益是政策实施的根本动力，合理的利益分配机制是驱动各方主体行动积极性的保证。集体建设用地建设租赁住房涉及多方利益主体，收益分成机制设计尤为关键。一方面，农民集体力量单一，专业知识少，议价能力有限，只有利益得到明确保障、不易受合作方侵害，才有参与的积极性；另一方面，给予租赁住房开发和运营企业合理的市场回报，减少法律与制度多变给企业收益带来的不确定性。要努力使农村集体、企业和政府三者之间在实施相关政策上激励相容。要尽快总结试点经验，出台集体建设用地利益分配的规范性引导文件，建立起利益协商机制。此外，尽快构建租赁住房建设运营收益资金监管制度，保障各主体对投资计划、运营计划以及资金投入与收益分配的知情权、参与权和决策权。就地方政府而言，解决城镇住房问题已经是一项重要的政治任务，如果措施过于激进，会对房地产市场及地方政府财税、债务等造成过大冲击，引发系统性金融风险。相比而言，以集体建设用地建设租赁住房，一方面对城市房地产市场进而对政府国有土地出让的直接冲击小；另一方面可以先行试水房产税等税制改革，让地方政府获得长期稳定的税收，从而加快实现从以土地出让金为主的“土地财政"到“税收财政"的转型。但是，土地制度方面的政策创新十分敏感，会给地方带来政策风险和法律风险，也容易与城市已有规划产生冲突，同时还会给城郊结合地区的基层社会治理增加很多负担。中央层面需要对地方政府的这些担忧与顾虑给予针对性的指导，如保持政策稳定性，允许地方政府在法律框架中大胆创新，协调相关法规的修改或规划调整，降低政策风险和法律风险，对城郊结合地区租赁社区人群的公共服务及社会治理方面给予更多支持。

第二，加强跨部门协同合作是政策成功的基础。就政府内部而言，试点工作涉及国土资源、发展改革、规划、住房和城乡建设、农业等多个部门，需要高度跨部门协同，任一部门的配套政策缺失都将给项目建设带来巨大的投资风险。此外，政府还需加强与社会资本的合作。地方政府有责任主导公共服务配套设施的规划与建设，提高所建成租赁住房对潜在租赁群体的吸引力。但如果建设公共配套设施的资金全部来自地方财政支出，则地方政府可能难以维持，从而挫伤其积极性。可考虑采取PPP模式，引进社会资本来建设公共配套设施，以政府购买服务的方式来吸引社会资本提供公共服务。对于租赁住房的运营，可以鼓励和培育专业租房公司来管理和运营，也可以与地方政府的保障性租赁住房平台结合，并纳入地方租赁住房统一监管平台中进行管理。一方面，可以加强对租房市场的监管，强化租赁合同备案，落实租客的公共服务赋权，提高租客的居住体验；另一方面，可以实现租赁收益的更好监管，同时减少偷漏税，推动地方政府转换财政模式的积极性。

第三，加快修改和完善相关法律法规。要从法律上明确集体建设用地的法律定位，明确产权主体及合规代表人，拓展集体建设用地使用权及地上物业的权能。集体土地使用权证可按照项目整体核发，也可分地块核发，还可参照经济适用房管理办法，按每套房屋所占面积分割核发土地使用权证，明确赋予集体用地地上物业办理抵押担保的权能。要及时总结各地试点经验，尽快出台关于集体用地使用权及地上物业的流转交易管理办法，尽快明确出让期限届满后续期及建筑物的归属。

第四，以提高土地利用与增加土地收益为抓手，调动各方参与积极性。一方面，可通过节约化用地的方式，盘活村办、乡镇企业的闲置废弃土地，腾挪置换出可用于建设租赁住房的集体土地；另一方面，以“增减挂钩，占补平衡"为原则，结合农民集中居住的规划安排，引导村组织及农民将分散的集体用地和宅基地集中到统一特定区域，置换出可成片开发的租赁住房用地。这种做法具体来说有几方面的好处：一是使租赁住房可以规模化建设和运营；二是推进郊区的城市化进程；三是使农业规模化经营成为可能；四是减少或尽量不增加建设用地指标，让地方政府有参与的激励。

第五，与住宅装配式产业化相结合。有大量租赁住房潜在需求的集体建设用地往往处于城市扩张发展边缘，未来土地增值空间大。如果在这些土地上建设永久性租房房屋，机会成本比较高，虽然解决了当下急需，但对未来城市扩张发展可能会产生桎梏，如租房品质标准与租客需求的匹配问题增加了不确定性。为保持地段空间在未来利用方面较好的灵活性，建议在集体建设用地建设租赁住房工作中率先推行住宅的装配式产业化建造，政府给予一定补贴，进行试点技术示范，再逐步推广普及。