习近平总书记在党的十九大报告中强调的“让全体人民住有所居"的重要论述，标志着我国住房制度改革进入新的历史阶段。住房公积金制度自建立以来，在推动住房体制改革、培育发展住房市场、提高公民购房支付能力等方面发挥了重要作用。但近些年来，随着住房市场的剧烈变革，该制度在公平、效率及监管等方面存在的问题不断凸显，原本的住房保障功能也正逐渐弱化。当前各领域全面深化改革正逐步推进，住房公积金制度作为社会民生保障的重点，其改革步伐更应加快，以充分发挥新时代住房公积金制度效能，更大限度地满足广大群众特别是中低收入群体对现实需求。新加坡中央公积金制度经过60多年的不断改革和完善，目前已形成一个集养老、住房、教育、医疗于一体的综合性制度，其不少经验对我们具有积极的借鉴意义。

一、当前住房公积金制度存在的问题

（一）住房公积金制度存在隐形不公，资金使用率较低

根据最新公布的住房公积金年度报告显示，截至2018年末，全国住房公积金缴存额21054.65亿元，同比增长12.43%，提取额14740.51亿元，同比增长15.80%。但从整体来看，住房公积金缴存总额为145899.77亿元，提取总额为87964.89亿元，资金使用率仅为60.29%，沉淀资金的增值收益率（1.56%）也低于全年CPI涨幅（2.1%），加之公积金也不购买国债投资，导致公积金账户中的资产一直处于缩水状态，使得缴存人的收益不断受损。此外，从公平角度看，高收入群体在住房公积金的实际使用机会上往往大于中低收入群体，贷款额度也相对较高，因此会出现中低收入群体逆向补贴高收入群体的“劫贫济富"现象。实际上，不少中低收入群体往往由于置业能力有限，公积金最终变相沦为“退休金"“失业金"和“养老金"，导致收益群体严重错配，一定程度上拉大了群体间的收入差距。

（二）住房公积金制度缴存覆盖率不足，保障范围有限

一方面，在正常情况下，所有城镇单位在职职工都应是住房公积金制度的缴存主体。然而现实情况却是，在城镇中的民营企业、其他社会组织等为了缩减成本，往往降低或减少单位住房公积金的缴存比例，有些甚至不予缴纳，而且由于当前条例中强制性手段的不足以及投诉、仲裁等缓冲措施的缺失，使得员工很难维护自身权益。再者，住房保障公共服务体系理应覆盖全部常住人口，但大部分进城务工人员和灵活就业人员却不在该体系之内。这就造成住房公积金制度事实上并没有真正保障弱势群体的权益，有悖于制度设计的初衷，价值取向偏颇。另一方面，有别于新加坡中央公积金涉及养老、住房、医疗、教育等的多方面保障，我国住房公积金制度仅限于保障住房需求，且范围局限于购买、建造、翻建、大修自住住房（部分地区结合本地实际情况试行了支付房租的管理办法，但执行各有差异），导致不少缴存者为了提取公积金，通过一些中介非法伪造各种证明材料骗提骗贷公积金，社会影响十分恶劣。

（三）住房公积金管理体系相对混乱，责任主体权责不明

名义上，住房公积金管理实行的是由地方政府、财政、住建、审计、人民银行、银监等部门组成的管委会决策负责制，管理体系看似完备，但由于管理委员会非机构化、人员非固定化的特点，实际却是“九龙治水，形同虚设"，决策功能逐渐弱化，各地的住房公积金管理中心则成了事实上的决策者和运作者，导致各自为政、管理缺失、监督失效。近年来骗取、挪用和超缴住房公积金的贪腐案例时有发生均与此有着较大关系。另一方面，虽然各地住房公积金管理中心管理运营着大量资金，但受属地化管理的缘故，区域资金难以融通，无法形成规模效应，这在很大程度上抑制了公积金金融属性的有效发挥，不利于住房公积金这一社会资源实现最优配置。此外，由于目前全国各设区城市业务系统均自行开发建设，导致重复浪费严重、信息化管理不统一、安全保障性不强，难以满足业务发展和未来与全国、各省域管理部门对接的需要。

二、新加坡中央公积金制度的经验与特点

（一）实行四元一体的个人账户制

新加坡中央公积金制度推行的个人账户分为普通账户、医疗账户、特别账户、退休账户四类，会员年满55岁时，会自动生退休账户（相当于我国的养老金账户）。其中，普通账户的公积金可用于购置政府组屋（类似我国的保障房）、人寿保险、支付教育费用、购买新加坡政府发行的债券和法定机构债券等；医疗账户可为个人及其直系亲属支付住院、门诊医疗费用、缴纳疾病保险费等；特别账户可用于为公积金成员积累退休金以及紧急支出；退休账户用于发放养老金，保障晚年生活所需，发放的金额数量根据个人账户的储蓄确定。

（二）实行与年龄挂钩的阶梯式费率

新加坡中央公积金缴存费率和账户分配比例分为两类适用主体，一类是私营部门雇员、公共部门未参加养老保险计划的雇员，另一类是公共部门参加养老金计划的雇员。两类主体的缴存费率在55周岁以下均实行恒定费率，以2016年为例，前一类的雇主和雇员分别承担17%和20%，后一类的分别为12.75%和15%，超过55周岁以上的群体则随着年龄的增长费率逐渐下降。新加坡对低收入群体进行了特别规定，当雇员月工资低于50美元时，雇员和雇主均无须缴纳；当雇员月工资大于50美元小于500美元时，由雇主全额承担。此外，新加坡中央公积金的缴存费率并非一成不变，每年根据雇员年龄情况及实际收入水平进行调整，以起到经济调节杠杆的作用。

（三）实行市场化、差异化的存款利率

一方面，新加坡的公积金采取市场化的存款定价机制，以1999年7月至2016年期间为例，普通账户按照80%的储蓄存款利率以及20%的当地主要银行近3个月的平均利率计算，并设定了最低利率（如2016年的最低利率为4%）。另一方面，对于不同账户实行差异化定价。一是以普通账户利率为基准进行加点，医疗账户、特别账户和退休账户根据经济实际运行情况能获得1.25%至1.5%的额外利息收益；二是以政府债券利率为基准定价，除普通账户外，其他三类账户利率按照10年期新加坡政府债券利率增加1%；三是当账户余额满足一定条件后可再增加额外年化1%的收益利率，产生的利息收益计入成员的特别账户或退休账户作为养老储蓄。

（四）采取统一、透明的管理和运行机制

新加坡公积金制度采取董事会和经营管理层的治理体系。董事会由15名委员组成，包括主席、副主席、两名政府代表、两名雇主代表、两名雇员代表以及其他7名成员，每届任期3年。董事会负责审批年度预算和财务报表，确定组织绩效，制定适当的风险管理政策和制度，对中央公积金有效运作提供建议，批准对于如出售资产等实质性的交易和决策。董事会按季召开例会，董事会下设6个委员会。经营层设首席执行官一名，下设雇主和金融、服务、信息技术服务、政策与公司发展四个部门，各部门又设置若干小组。经营管理层的各项活动受到审计委员会的监督。另外，中央公积金局按年对外披露工作年报和财务报表，用于接受社会各界监督。

三、住房公积金改革的对策建议

（一）优化住房公积金存款利率，丰富投资使用渠道

一是尽快实行市场化、差异化的公积金存款利率，对于不符合公积金支取条件且余额在一定金额以下的群体，应给予额外的利息补贴，重点发挥住房公积金制度对中低收入群体的保障作用。二是积极探索更加多元化的住房公积金投资渠道，进一步显化其金融属性，如购买适当比例的金融债券、大额存单，适度的高信用等级固定收益银行理财产品以及基础设施产业投资等，使沉淀资金更好地实现保值增值。三是放宽公积金支取条件，允许公积金存款用于支付首付款、房租、装修支出、物业费、取暖费、车位租金等与住房有关的支出，放宽对保障房适用群体的购房租房需求。四是建立公积金账户与医保账户等的转换机制，盘活存量资产，如职工在特定疾病情况下，可以将满足一定缴存条件的公积金账户存款转至医保账户。

（二）进一步扩大中低收入群体保障范围，提高实际覆盖率

目前，住房刚性需求的社会群体主要集中在城市中低收入阶层，因此，做好中低收入群体为主导的住房公积金保障工作，既可提高制度效率又能兼顾公平，增强广大群体的获得感。一是立足当前，建议实行在企职工住房公积金强制缴纳制度，推进用人单位将住房公积金缴存条款列入劳动合同，按月为职工足额缴纳公积金，使所有在企受薪人员纳入住房公积金保障体系之内。二是着眼长远，建议借鉴新加坡中央公积金制度全覆盖的做法，修改和完善住房公积金相关条例，打破就业限制，根据自愿存缴原则，将无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员纳入保障范围。三是考虑到用人单位可能出现的漏缴、欠缴和少缴现象，建议建立住房公积金年检制度，赋予各级住建部门一定的行政处罚权，充分发挥工商、人社、银行以及审计等相关配套部门的辅助监督作用，强化制度运行。

（三）完善住房公积金管理体制，建立省域统筹管运机制

要对住房公积金实施有效管理，必须打破原先“多头管就无人管"的尴尬境地。一是建议取消各地住房公积金管委会这一临时议事机构，设立省域统一的住房公积金管理委员会，对省域范围内各地市的住房公积金政策、业务运作、信息系统、组织人事等工作进行统筹决策垂直领导，解决以往决策不到位、管理流于形式、政策缺乏实践等问题。二是建议在省级住房公积金管理委员会中下设财务委员会、审计委员会、风险管理委员会、投资管理委员会等若干专业委员会，负责日常对应业务工作的开展推进和属地管理中心业务标准化的制定。三是建立资金统一核算运作机制，由省级住房公积金管理委员会统一开立银行账户，负责省域范围内住房公积金的资产增值收益和分账核算，保留原属地管理中心的审批、缴存和提取职能，以提高资金的运作能力和有效利用率。四是由于住房公积金实际所具备的特殊金融职能，建议将住房公积金管理纳入规范化程度较高的金融管理体系，通过不断健全完善的金融监管制度约束，有效提高住房公积金安全性，严防系统性金融风险产生。