消防安全关系千家万户。立法机关正在审议一项议案案，拟将全国18个自贸试验区内公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查由实质审查转为形式审查，实行告知承诺管理。这一意图放松消防安全审批的举措在全国人大常委会委员中引发了较大争议。有学者认为，改革以后，消防安全事中、事后监管能力将接受考验。

　　10月21日，《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》（下称草案）提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。草案授权国务院在自由贸易试验区暂时调整实施六部法律的有关规定，其中涉及《消防法》的部分明确，将现行《消防法》规定的公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查调整为“实行告知承诺"。

　　《消防法》对公众聚集场所的范围界定为，宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。根据《消防法》第15条，上述场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方政府消防救援机构申请消防安全检查。消防救援机构应当自受理申请之日起十个工作日内，根据消防技术标准和管理规定，对该场所进行消防安全检查。未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求的，不得投入使用、营业。

　　司法部部长傅政华在关于草案的说明中表示，2015年以来，国务院决定对部分涉企经营许可事项开展“证照分离"改革，在上海市浦东新区试点并逐步复制推广。为进一步克服“准入不准营"现象，使企业便捷拿到营业执照并尽快正常运营，国务院决定在全国自贸试验区开展“证照分离"改革全覆盖试点。具体到消防领域，将暂时调整实施《消防法》关于公众聚集场所投入使用、营业前应当申请消防安全检查的规定，“当事人承诺符合消防安全标准并提供相关材料的，消防救援机构不再进行实质性审查，当场作出审批决定。"

　　《消防法》起草人之一、曾长期在消防部队服役的北京市炜衡（沈阳）律师事务所火灾与消防法律事务部主任曹刚表示，推行告知承诺制实际上体现的是，要求运营主体对自身消防安全负全责，这也是《消防法》立法的基本原则之一。此外，他认为，此举是减少行政审批手续的重要举措，能够提高企业的开办效率。“消防安全审批没有大小的限制，一个建筑小到十几平米，大到上万平米，之前都要受这个约束。特别是一些中小微企业审批很难，现在要改革的话大家都益。"

　　公共场所发生重大火灾事故、造成群死群伤的情形并不少见。在草案分组审议中，不少全国人大常委会委员就上述改革有无必要性、告知承诺的具体内容、方式，以及配套监管措施表达了不同看法。

　　全国人大常委会副委员长王东明认为，涉及消防安全这件事情，确实需要慎重考虑。“过去我们曾经讲过`一放就乱、一管就死'，经过几十年的改革开放，一系列法律法规已经制定，法治化程度已经很高了，管理水平也已经很高了，所以在这个方面既要积极又要稳妥，对涉及人民生命健康的事情还是不能简单地处理。"

　　吕薇委员也认为，在涉及到公众利益的简政放权方面应当慎重。“根据日常当中了解到的，群众的意见不是不要检查，主要是消防检查时的时间效率问题，还有个别基层单位要求购买定向产品，比如消防系统的产品等。应该提高效率和规范，但不等于不要检查。公众聚集场所消防安全不作实质性的检查，怎么保证安全？"她强调，如果真要实行承诺告知制度则应该加强事中、事后检查，同时草案条文应进一步斟酌，增加一些附加条件。

　　王超英委员也表达了类似担忧：“涉及到公众安全的这些地方，用告知承诺可能会有问题，现在社会是不是发展到了这个程度，会不会发生告知承诺之后，在承诺期就发生事故了，这也保不齐。"他认为，现行《消防法》规定消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内进行检查。如果这个时间可以缩短一点，建议应当明确检查结果产生的时间，以此促使消防救援机构更加负责任地进行管理和监督。

　　景汉朝委员则认为，这一改革既有针对性也有现实意义。“实践中很多重要的建筑物、公共场所因为消防检查，长期不能使用，社会影响很不好，所以赞同这种改革。"此外他提出，草案正文和附的目录均没有明确实行告知承诺的内容，应该再进一步完善，改成当事人承诺符合消防安全标准、承担相应法律责任并提供相关材料。“这是公共聚集场所，不是一般场所，既然你承诺符合标准，那么也应当承诺一旦出了问题要承担责任。"

　　事实上，公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查调整为告知承诺是2019年以来消防执法改革的重要举措之一。2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化消防执法改革的意见》（下称《改革意见》），其中对这项改革作了明确部署。而后不久，应急管理部消防救援局又在江苏南京、安徽马鞍山、河南郑州进行了公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查网上申报系统试点，但试图在《消防法》的适用上做出调整尚属首次。

　　行政法专家、中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮介绍，此举将赋予消防执法改革更高的法律依据。“原来可能只是中办、国办文件，那个严格来讲还不具有法律效力。如果现在全国人大常委会通过了，等于说有了明确的法律效力。"

　　就具体条文而言，林鸿潮分析说，草案实际上进一步弱化了自贸试验区内的消防审批权限。“原本这种公众场所开业需要过三道消防关，一是设计图纸，二是施工验收，三是开业前的安全检查。今年《消防法》修改的时候，前两个审和验都移交住建部门了，叫联审联验。消防这边留了最后一道关，检查完了才能开业。现在这个都拿走了，相当于消防的行政许可权都被拿走了，接近为零。不能说完全为零，因为还要形式审查一下，要告知承诺。"

　　林鸿潮进一步解释，草案将原本的消防安全行政审批调整为告知承诺，实际上是由实质审查变成形式审查、由事前审批转变为事中、事后监管。“就是你承诺后材料提交上来，我就认定提交的材料真实可靠。如果事后通过检查我发现你有问题的，那么我会给你严格的惩戒，该停业的停业，该纳入失信联合惩戒名单的纳入名单。"他认为，这一制度实施的前提是较强的事中、事后监管能力，但由于目前试点效果尚不明显，故不好评价。“这个有点出乎我的意料，我觉得完全把消防安全许可的权力拿干净，还是有些风险的，涉及火灾安全。"

　　曹刚则表示，关于告知承诺制，应急管理部消防救援局已经有一些文件来规范内容和操作过程、标准，能够做到有章可循，“不必特别担心"。

　　财新记者注意到，中办、国办印发的《改革意见》中明确要求，消防部门制定公众聚集场所消防安全标准并向社会公布，提供告知承诺书格式文本。公众聚集场所在取得营业执照或依法具备投入使用条件后，通过在线政务服务平台或当面提交申请，向消防部门作出符合消防安全标准的承诺后即可投入使用、营业。此外，消防部门应及时对公众聚集场所进行抽查，发现未作出承诺或承诺失实的，应依法责令其改正并予以处罚，记入信用记录；对存在严重违法违规行为的，依法责令其停止使用、营业并依法依规从重处罚。

　　7月29日，在国务院新闻办公室举行的《改革意见》新闻发布会上，应急管理部消防救援局副局长琼色针对取消事前审批后，公众聚集场所如何监管消防安全作出了回应。琼色称主要有三项监管措施：“一是制定公众聚集场所消防安全标准，作为公众聚集场所作出符合消防安全条件承诺的法定依据，让企业对标落实。二是实施事后核查。在规定的时限内，对作出承诺的公众聚集场所实行全覆盖例行检查。三是严格依法查处违法行为。发现场所实际情况与承诺内容不符的，依法责令其改正并予以处罚，同时记入信用记录。对存在严重违法违规行为的，依法撤销审批，责令停止使用、营业并从重处罚。"

　　琼色在当时也承认：“公众聚集场所告知承诺管理目前还没有完全具备实施条件，应急管理部正积极与有关部门进行沟通协商，争取尽快实施。"

　　草案是否交付表决尚未可知。若最终获立法机关通过，公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查调整为告知承诺将在上海、广东、天津等18个自由贸易试验区试行，期限为三年。按照计划，对实践证明可行的，国务院应当提出修改有关法律的意见；对实践证明不宜调整的，在试点期限届满后恢复施行有关法律规定。