基金项目：2019年度苏州市社会科学基金项目（应用对策类）“民生政策本位下苏州市房地产市场发展长效机制建立途径研究"（项目编号：Y2019LX116）；2019江苏高校青蓝工程优秀教学团队培养对象项目“现代服务BPO教学团队"。

“民生"一词在我国由来已久，最早出现在《左传·宣公十二年》“民生在勤，勤则不匮"[1]，其中的“民"指的是“百姓"，“民生"意为百姓的劳作、生存。马克思主义民生思想，则将“百姓"强调为“人民群众"和“无产阶级"，“民生"意为无产阶级和人民群众的利益[2]。习近平新时代中国特色社会主义思想是对马克思主义的继承和发展[3]，民生突出“全体人民的基本生存和发展"，强调“共同富裕"。可见，无论随着时代进步“民生"的内涵和外延如何丰富和发展，“生存"都是基石，而“生存"最基本最重要的内容之一，是“居住"。因此，满足人民群众的居住需求，是民生政策实施的最基本目标之一。党的十九大报告中便突出强调了“住有所居"。

“住有所居"，揭示了住房的本质属性——居住，即“房子是用来住的"，这是民生政策中住房政策目标实现的出发点和落脚点，更是我国房地产市场良性发展和房价正常回归的认知前提和政策制定实施的核心起点与实现目标。目前，我国商品房价格始终“居高不下"，多次运用行政手段进行调控，都没有真正实现目的。究其根本，是对商品房“居住"这一本质属性认知的缺失。因此，立足民生，围绕商品房“居住"属性，有效建立起促进房地产市场良性发展的长效机制至关重要。本项目以苏州市为研究对象，通过对2010-2018年房地产市场发展相关数据统计分析，并梳理苏州市近十年的宏观调控政策，然后立足民生，尝试从住房政策、土地政策、税收政策、金融政策、公共配套政策（包括基础设施、商业、教育、医疗、养老、生态环境）等方面提出苏州市房地产市场发展长效机制构建的政策。

1、苏州市房地产市场发展现状—基于2010至2018年间统计数据

苏州，是江苏省下辖的地级市、扬子江城市群的重要组成部分，国务院批复确定的长江三角洲重要的中心城市之一[4]。一直以来，苏州都是对江苏省GDP总量贡献最大的城市之一。房地产业作为国民经济的支柱性产业，为苏州的GDP做出了巨大的贡献。那么，苏州房地产市场近十年来呈现怎样的发展态势？已经实施的宏观调控政策对于苏州房地产市场的影响如何？苏州商品房价格居高的楼盘存在哪些共同影响因素，这些影响因素如何从制度层面去分析并提出对策建议？为此，项目组进行了近六个月的调研、基础数据采集和建模分析。调研的核心内容主要是2010-2018年间苏州市住宅房地产开发投资总额在固定资产总投资额的占比；住宅商品房的供应面积、成交面积、成交均价；分月度住宅商品房均价；苏州市政府部分有代表性的宏观调控政策等内容。

1.1　苏州市房地产业开发投资总额呈上升态势

从图1可以看出，苏州市房地产开发投资总额从2010年的935.8亿元上升到2017年2305.82亿元，占全社会固定资产投资总额的比重也由2010年的25.87%上升到2017年的40.96%，其间虽然有部分年度出现波动，但总体呈上升态势，且幅度较大。尤其是2017年，住宅商品房的总投资额达1839.59亿元，占当年房地产开发投资总额的79.78%。

图1　2010-2017年苏州市房地产开发投资情况

注：图表中的数据来源于2011-2018年《苏州统计年鉴》

1.2　苏州市房地产新房市场总体呈现供不应求态势

从图2可以看出，2010-2017年间苏州市房地产新房市场逐渐呈现出供不应求态势，尤其是从2015年开始，土地的成交面积开始大幅增长：2015年达到1099万平方米、2016年达到793万平方米、2017年达到331万平方米，而这三年的土地供应面积则为744万平方米、319万平方米、0.17万平方米，土地成交面积远远高于土地的供应面积。同时，住宅商品房（新房）的成交均价（图3）也同样呈现出总体上升的态势，尤其是从2015年呈现出迅速上涨的态势，从均价13032元/平方米涨到2016年19043元/平方米，尽管2017年因宏观政策调控有所回落，但总体发展态势没有根本性变化，成交均价高达21117元/平方米。

图2　2010-2017年苏州市房地产住宅市

图3　2010-2017年苏州市住宅商品房

市场总体情况年成交均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于公开资料整理

1.3　苏州市房地产二手房市场呈现波动性上升特征

二手房市场，即存量房地产市场，是使用者之间、经营者之间、以及相互之间的交易行为[5]。二手房市场是新房市场的有效补充，二手房市场良性发展有助于房地产市场平稳健康发展。图4是2012-2018年苏州市二手房成交情况，可以看出有明显地波动、起伏，总体走势呈上

图4　2012-2018年苏州市二手房市场年成交总量（套）

注：图表中的数据来源于安居客网站

最突出的是2018年二手房市场明显呈现发展强劲的态势。图5是二手房每月成交的均价，图中可以看出1月成交均价是15289元/平方米，而到了12月份均价上涨到16954元/平方米，涨幅达到10.89%。而从成交总量来看（图6），8月份成交了8895套，处于全年最高峰，后续成交量有所减少，但是也始终保持在6000多套这样的较高位置。

图5　2018年苏州市二手房月成交均价（元/平方米）

注：图表中的数据来源于安居客网站

图6　2018年苏州市二手房月成交总量（套）

注：图表中的数据来源于安居客网站

1.4　苏州市住宅商品房价格总体呈现持续上涨特征

图7是2010至2018年苏州市住宅每年按月平均价格走势，可以清晰看出近十年苏州房价涨势很高，从2010年1月均价7899元/平方米涨至2018年12月均价16943元/平方米，涨幅达到约114.5%。

图7　2010-2018年苏州市住宅商品房每年月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

1.5　苏州市房地产调控政策总体效果不明显且效果的持久性不够，部分年度出现住宅商品房价格反弹波动

表1是2010-2018年中央出台的具有一定代表性的房地产调控政策，苏州政府按照中央政策并结合苏州实际情况相继出台一系列“限贷"、“限购"、“限价"及相应配套政策，对苏州的房地产市场进行调控。

表1　2010-2018年间中央出台具有一定代表性的房地产调控政策

注：表中数据政策来源于政府网站

前图1-7中曲线的波动实际上便是苏州房地产调控政策显现的表现，但是也明显可以看出调控效果并不能持久、显著。以2010-2018年住宅商品房价格走势分析，波动较为明显的是2011年（图8）、2012年（图9）、2014年（图10）和2017年（图11），波动的拐点恰是调控政策制定和实施的时间。尤其是2014年，房价上下波动幅度很大，几上几下，房地产市场很不平稳；2017年房价走势明显下降，由1月均价15950元/平方米下降到12月均价15320元/平方米，降幅约为4%。

图8　2011年苏州市住宅商品房月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

图9　2012年苏州市住宅商品房月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

图10　2014年苏州市住宅商品房月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

图11　2017年苏州市住宅商品房月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

但是，从图7可以看到，2018年房价上涨，走势明显呈上升趋势，从1月初均价15301元/平方米上涨到12月均价16943元/平方米，涨幅高达10.7%。2019年上半年的房价也同样呈现出较快上涨的态势（图12），1月均价为17150元/平方米，而6月均价上涨为18325元/平方米，涨幅为6.9%。

图12　2017年苏州市住宅商品房月均价（元/平方米）走势

注：图表中的数据来源于安居客网站

由此可见，短期的调控行为只能对房价产生一时的抑制，并不能达到使得房地产市场健康、平稳、良性发展的目的，相反，当调控力度放松后很可能会出现迅速大幅反弹的情况。因此，房地产市场亟需能够长期起作用、具有一定内驱力的长效机制的建立。

2、苏州市房地产市场发展长效机制政策构建研究

2.1　房地产市场主要影响因素

在房地产经济学中，房地产市场是指当前潜在的房地产买者和卖者，以及当前的房地产交易活动。一个完整的房地产市场是由市场主体、客体、价格、资金、运行机制等因素构成的一个系统[6]。房地产市场作为国家完整市场经济体系的重要组成部分，其发展必然会受到体系中其他经济因素的影响，这些影响因素概括起来主要是社会因素、经济因素和政策因素。

根据房地产市场内在特征及外在体系特点，影响房地产市场发展的社会因素可以认为最主要的是人们的消费观念、消费心理、社会福利和公共配套等；经济因素主要是地区经济发展总体状况、物价水平、居民家庭收入及分配比例、就业情况和房价租金等；政策因素则主要是指与房地产市场健康发展息息相关的政策，包括土地政策、税收政策、住房政策、租房政策、金融政策、公共配套政策等。

2.2　房地产市场发展长效机制的内涵

长效机制是指能够长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系[7]。长效机制强调的是稳定、全面，并且具有内在驱动力，其既不因一时一势而不断变化，也不会是永远不变，而是基于根本稳定的前提下随条件和时间的变化而不断完善、发展。

房地产市场发展长效机制，应是能够长期保证房地产相关制度正常运行以真正实现房地产市场平稳健康良性发展的制度体系。在房地产市场发展长效机制保障下，房地产市场能够实现总量基本平衡、结构基本合理和价格基本稳定的目标。根据对房地产市场影响因素的分析，房地产市场发展长效机制应该是包括土地、税收、住房及租赁、金融、公共配套等内容在内的一系列相对长期稳定的制度政策体系。

2.3　苏州市房地产市场发展长效机制建立途径

通过对2010-2018年苏州市房地产市场发展情况的分析可以发现，苏州市房地产市场近十年来发展速度很快，但呈现出总量不够平衡、供求结构不太合理和价格上涨幅度过快且不稳定的特征，而政府多次进行宏观调控效果都不明显，更有部分“反弹"的现象。因此，实现苏州市房地产市场健康稳定良性发展，必须建立房地产市场发展长效机制。

2.3.1　住房政策：坚持住宅房地产“居住"属性，实施分层分类“购/租"政策

始终坚持“房子是用来住的，不是用来炒的"是房地产市场健康良性发展的基础。由于房地产具有保值增值的特性，因此购买住宅房地产除了用来“居住"，还可以用来“投资"，良性投资是允许存在的。但是，当“投资"远远超过“居住"时，由于土地资源稀缺，就会导致房地产市场泡沫式发展，且泡沫越积越多，引起整个市场的不平稳。因此，政府需要从平衡不同需求、不同层次购房消费的角度出发制定相应政策。

（1）设计针对低收入家庭的住房政策，严格规范这类住房申请的所有流程、所有材料、所有手续，严格把控此类房屋的质量及物业管理，让这一部分人群同样享受社会发展带来的所有进步。

（2）稳步推出收入水平较低家庭的部分产权或限制产权房屋购房政策。但是受传统观念的影响，人们接受部分产权或共有产权的住宅商品房需要匹配的政策，因此，需要政府围绕这一点配套出台政策进行推进。

（3）商品房市场坚持以市场为基础的价格形成机制，同时通过金融政策、税收政策进行规范，抑制过度投资和投机行为。

（4）大力推进房屋租赁，制定并落实租房相关政策。“房子是用来住的"强调“住"这一本质属性，租房是满足“住"的一种形式。因此，租房市场不可以忽视，而且需要积极发展，制定恰当的租房政策。租房政策，尤其是长期租赁房屋政策是否能够被接受，核心在于：①是否考虑到租房者的实际利益及核心需求；②房屋区位是否合适；③房屋质量是否过关；④中间环节监管是否到位。因此，推进租房事业，需要从公共配套、交通、医疗、教育、市场监管等多方面进行政策的配套。

2.3.2　土地政策：科学制定土地供给计划，推进农村集体经营性建设用地入市

（1）科学制定城市土地供给计划。住宅商品房价格最核心的组成部分就是土地价格。根据我国《宪法》第十条规定，我国城市土地所有权归属国家。因此，政府能否制定科学合理的土地利用规划和供给计划至关重要。苏州市政府需要通过对房地产市场提供的存量、增量、交易价格和数量、空置率、吸纳率、市场发展趋势等市场信号进行充分的数据采集、分析研究，然后再制定土地供给计划。

（2）推进农村集体经营性建设用地入市。如上文所述，土地具有稀缺性，而房地产市场的健康发展需要土地资源的合理充足。目前，城市土地刚性需求稀缺，住宅建设用地不充足，农村集体土地却闲置浪费情况严重。苏州农村集体土地闲置情况也比较严重，而且市场化单一低效，因此推进苏州农村集体经营性建设用地入市是目前亟需要探索实施推进的任务。但是，农村集体经营性建设用地入市目前存在很多困难，比如：产权不清晰、权能无法明确、集体经济组织不健全、市场主体行为不成熟，而且社会的接受度也不高。另外，具体土地区位、形状、面积、规划、债务等方面也对入市产生一定的影响。因此，推进集体经营性建设用地入市必须要围绕：

①制定并完善针对苏州农村集体土地现有特点的入市规则，严格过程审核与监管；

②充分评估稳定风险，尊重农民意见，实施“双方协商"形式，切实维护农民的合法权益；

③充分保障农民的收益，在尊重农民意愿的前提下，开展多渠道、多样化收益分享模式；

④因地制宜，公平对待入市土地自身条件及合理收益分配。

2.3.3　税收政策：设计合理完善的房地产税制结构，严格落实税收政策

房地产税种设计及税收政策应该充分体现对“居住"属性的鼓励支持，同时限制过度投资行为尤其是“炒房"行为。目前已有的房地产税收制度主要体现“重流通、轻保有"[8]特征。因此，政府需要：

①全面、综合评估目前房地产各个环节的税种及税收政策，重点环节为土地购置、开发、销售、存量房市场交易，找出且不回避存在的问题；

②降低房地产开发建设销售环节（即从土地购置开始至进入销售环节）税费水平；

③提高房地产流通环节（包括二次流通）的税费水平；

④分步分区域实施房产税；

⑤分时分层实施空置税。

2.3.4　金融政策：货币政策与宏观审慎政策双调控，建立多元化金融支持体系

货币政策是中央银行为实现其特定的经济目标而采用的各种控制和调节货币供应量和信用量的方针、政策和措施的总称[9]。货币政策的实质是国家对货币的供应根据不同时期的经济发展情况而采取“紧"、“松"或“适度"等不同的政策趋向[10]。货币政策对于房地产市场的调节可以通过信贷、利率实现。

房地产宏观审慎政策最核心的特点是站在宏观的角度监测各种可能引发危害的风险因子，主要通过“资本充足率（SCR）"、“贷款价值比（LTV）"、“债务收入比（DTI）"三大宏观审慎工具的使用降低系统性风险。苏州可以形成与地方实际相结合、与货币政策互补的宏观审慎政策：

①落实中央“因城施策"原则，建立多层级信贷体系；

②分层分级确定住房抵押贷款的“首付"比例及利率，并较长期地固定；

③严格住房信贷申请资质审核，强化信用担保；

④积极进行新住房融资模式探索，尝试实行住房储蓄制度，确保资金用于住房消费，有效抑制“炒房"行为。

2.3.5　公共配套政策：立足民生，形成教育、医疗、商业、交通、生态环境等多项配套完整政策制度体系

政府公共配套是房地产市场重要影响因素之一，项目组通过对苏州的工业园区、高新区、姑苏区、吴中区、相城区、吴江区等板块房地产市场的调研发现，房地产市场的平稳，尤其是房价的起伏涨落与所在位置配套的教育、医疗、商业、交通及生态环境等都有直接关系，必须从民生角度出发，形成教育、医疗、商业、交通、生态环境等多项配套完整的政策制度体系：

①坚持公办教育资源均衡发展，积极鼓励推进特色高端民办教育发展，形成结构性互补；

②全面提高包括社区医疗在内的医疗机构覆盖面，尤其是二级医院的建设，均衡卫生医疗资源；

③全面完善商业配套，分级分层建立与核心CBD城市综合体配套的次级中心区综合体，与社区商业形成互补；

④提高公共交通站点设置量，合理增加地铁线路，扩大共享交通工具品质及放置覆盖面，增加城市内部快速路的辐射范围，构建多样充足完整的交通网络；

⑤加强生态环境保护的教育宣传，加大资金投入力度，严格小区规划，打造舒适宜居的品质住宅。

总结：

苏州市房地产市场健康、平稳、良性发展，需要从思想至行动上都回归到房子的“居住"属性，政府的宏观调控不能只停留在被动、短期的且只针对住房的政策层面，需要在以尊重房地产市场发展规律为前提、以民生为本位的基础上，从土地、住房、金融、税收、公共配套等多个方面切实建立起能够长期起作用且具有一定内驱力的长效机制，通过长效机制与短期调控政策的相互配合，最终实现房地产市场整体的健康发展。

另外，苏州市政府还需要改变地方财政对房地产业、土地财政的过度依赖，积极大力发展实体经济，不断地、大幅度地提升制造业、服务业等高附加值产业的核心竞争力，不断转变经济发展模式，在立足苏州实际的基础上、在全面深化改革的过程中，培育新的经济增长点。