近年来，十堰市在稳定家庭承包经营制度的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”原则，积极推进农村土地承包经营权的流转，对推进农业结构调整、促进农业规模经营、加快农村劳动力转移、增加农民收入起到了积极的作用。

一、十堰市农村土地流转现状和特点

据农村统计年报显示，全市乡村人口65.57万户、245.47万人，常用耕地面积261万亩，其中家庭承包耕地面积233.41万亩。截至目前，全市家庭承包耕地流转面积27.52万亩，占家庭承包耕地面积的11.8%。全市农村土地流转主要呈现四个特点：

（一）流转规模扩大。2002年农村税费改革前，十堰市农村土地流转规模不大，是一种零星、分散式的流转。随着农村税费改革的不断深入，农村经济的不断发展，特别是劳务打工经济规模的不断壮大，农民的择业渠道日益拓宽，许多农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地流转的进程。越来越多的农民认识到了农业比较效益低下，辛辛苦苦在土地上劳作一年，不如外出打工一个月的收入，农民流转土地的积极性空前高涨，土地流转的规模不断扩大。

（二）流转形式多样。从调查情况看，全市的土地流转形式多种多样，即有委托转包型、有偿转让型，又有有偿租赁型、股份合作型等。其中转包8.7万亩、转让1.43万亩、出租12.27万亩、互换0.42万亩、入股0.59万亩、其他形式4.11万亩，分别占流转面积的31.6%、5.2%、44.6%、1.5%、2.1%、15%。

（三）流转主体多元。过去农村土地流转主要在农户间进行，参与的主体主要是本集体经济组织内部农户之间的流转。现在，参与农村土地流转的主体除本集体经济组织的农户外，单位、个人、下岗职工等为了拓宽增收领域，发展农业规模经营，采取转包、转让、租赁等方式也积极参与农村土地流转，加之，原居住条件差的农户向城镇或居住条件好的地方迁移，到新的居住地转包他人的承包地也成为一种趋势。

（四）流转效益递增。土地流转使土地向没有外出务工的农户转移，统一了种植品种，提高了农产品质量，市场竞争力增强，增加了农民收入。同时，土地经过流转形成规模经营，生产者可以对规划决策、组织生产等各方面进行科学安排，合理配置，从而实行科学种田，使种植成本减小，收入提高。部分流转土地的农户不仅可以按照合同获得一定的承包费，还外出打工经商；有的在自己流转出去的土地上为别人打工，获得双份收入。

二、土地流转的主要问题

《农村土地承包法》的颁布实行，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，促进了农村经济的增长和农村市场经济主体的不断成长壮大。但在看到农村新一轮经济发展良好势头的同时，一些新情况、新问题也不容忽视，突出表现在五个方面：

一是流转程序不够规范。在城乡一体化发展进程中，越来越多的青壮年农民逐步认识到固守有限耕地难有大的发展，纷纷走出乡村融入城市化建设，大批农民离乡进城，农业供养系数下降,“富余”土地期待有序流转。 外出务工的农民，在农村的土地或雇工经营，或委托经营，或私下转包，或干脆弃荒。大多农户间流转土地只有口头协议，大部分都没有经过发包方同意，没有履行签约和登记手续，即使有书面合同，也不按规范签订，其内容不完整，面积、用途、流转价格、费用交付等合同条款、标的约定不明确，在某些方面不具有法律效力。土地流转的自发性、盲目性和随意性较大。

二是流转效益还偏低。近年来，在国家支农政策的调控下，粮价有所提高，但农资价格也随着上涨，农民种地收益不大。据调查，农户种一亩粮食，按市场粮价获取的总收入减去投入的农用生产资料、播种收割等各种费用，最后所剩无几,而外出打工受工资上调等因素的影响，2012年度住户调查数据显示外出务工劳动力月均收入达到2044.91元，这样算来种植粮食比较效益就不明显，种粮收入在总收入中所占比重较轻。由于种粮比较效益差，许多农户放弃经营农田外出打工或经商，或离土不离乡转向二、三产业，宁愿让土地荒芜也不愿在上面投入更多的资金和精力，在许多地方，农村土地出现浪费和低效化经营。

三是流转规模较小。全市农村土地多为坡地，在实施土地承包时，为了避免矛盾和纠纷，将“分级切块”作为分田到户的方法，结果是土地的零碎和经营的分散，制约了土地流转的规模。从流转期限看，流转期限较短，一般以一年内为期限，导致租种土地的农户掠夺性生产经营，土地肥力难以提高。从流转的集中程度看，转出户与转入户多在亲戚和邻居之间进行，向种植大户流转的较少，难于形成规模经营。

四是农民认识还不足。在现行政策下，农户在耕种土地的同时，还可享受国家有关惠农补贴，导致部分农民满足于吃饱穿暖，认为土地是无偿承包所得，收多少算多少，有大户或企业来承租时又要价太高，在一定程度上影响了土地的正常流转。

五是流转服务不配套。一是土地流转交易平台不健全。目前，全市各县（市、区）除竹山县外均未建立土地流转服务中心。乡镇虽说建立了平台。但由于缺乏管理人员和必要的工作经费，土地流转供求信息难以及时有效沟通，供需之间严重脱节，导致土地流转费时费力。二是土地流转中介组织发展滞后。土地流转行为是一种民事行为，政府在这些行为中主要是管理、服务和监督，真正要使土地流转发展壮大起来，还要靠引导扶持壮大中介组织，这样才能真正激发起土地流转的强大活力。

三、几点建议

针对土地流转中出现的问题，需要进一步完善农村土地制度，保障农民土地承包经营权，搞好土地确权工作，突出政府服务职能，规范土地流转，建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制，确保农户在土地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，避免流转纠纷发生，引导流转土地发展粮食生产，采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。

（一）发挥政府在土地流转中的引导作用。各级政府要强化部门的职能，认真履行土地流转的指导、服务和管理职责，依法规范管理土地流转工作，确保健康有序进行。科学制定农村土地利用与流转的长远规划，做好土地集中连片和整理工作。农业、林业、土管、财政、金融、科技等部门要通力协作、密切配合，为流转以及生产过程提供技术、信息、资金、科技服务，以流转促调整，以流转增效益。要加大农村土地承包法和村民自治法的宣传力度，增强农民的维权意识，并依法处理有关土地承包经营纠纷。

（二）提高农民对土地流转的积极性。一是将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保，逐步建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度等适合农村经济发展水平的社会保障制度，降低农民对土地的依赖程度。二是进一步加快改革农村户籍制度，打破农民身份的限制，取消农民进城就业的各种不合理限制，把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现城镇对接，避免再次返乡争地，从而稳定流转关系。三是加强对农民的职业技能培训，提高其就业竞争力和整体素质，便于农民外出务工。四是积极发展农民专业合作组织，引导、鼓励、支持农民以土地承包经营权入股进行合作生产，支持合作社承接和连片开发经营农民流转的土地，大力发展农村二、三产业，加快转移农村富余劳动力。

（三）制定鼓励土地流转的政策措施。一是各级财政要设立土地流转专项资金，对转让土地经营权的农户，按照一定的标准给予一次性补助，从而推动土地适度规模经营。二是鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司＋合作社＋农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。三是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与土地流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。四是给予土地规模经营户建设用地支持。对规模经营面积达到500亩且期限在10年以上的种养殖业主，按实际需求申请建造简易的用于生产管理的辅助设施，在不破坏耕作层并保持节约用地原则的前提下，国土部门可按临时建设用地的性质审批办理相关手续。经营合同到期后，由业主自行拆除，并恢复耕作。业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施和直接用于种养业生产、管理和服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，并简化相关手续。

（四）健全土地流转管理机制。一是充分发挥市、乡经管部门的组织协调作用，市级建立土地流转信息库，乡镇建立土地流转服务中心，村级建立土地流转服务站。鼓励成立土地流转合作社，托管农户申请流转的土地，通过市、乡招租等形式流转土地，解决土地供需难题，真正使土地进入有序市场。二是依法确权并加强流转合同监督管理。农村土地承包经营权确权一定要遵循法定的程序，要进行公示，并经利益关系人签名，对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利。对不完善的合同要做好合同完善工作，避免产生权属及其他利益纠纷。加强对土地流转合同的审查、监督，规范合同的登记、立卷、归档管理。还要做好流转合同履行情况监督，确保农民利益不受损害。三是建立土地流转纠纷调节机制，引导农民在签订流转合同时约定仲裁条款，加强县级农村土地承包仲裁机构的力量，充分发挥仲裁在解决纠纷中的高效性。协调和化解土地流转工作中出现的矛盾和纠纷，保证和促进土地流转工作顺利开展。

（五）建立健全土地承包经营权流转市场机制。要尽快建立健全土地承包经营权流转市场，培育市场化流转机制。要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制，引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价。建立分类定价机制，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。

（六）加强耕地保护。在土地流转中应兼顾粮食安全，解决好耕地“非粮化”问题。要大力发展粮食规模经营，鼓励和引导经营大户、合作社种粮，稳定粮食生产。降低种粮成本，提高种粮补贴与粮食价格，使得粮食生产有利可图，增强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。土地承包经营权流转过程中，更要采取严格措施限制农用地转为非农用地，落实最严格的耕地保护制度，不得以土地流转名义将农用地转变为非农用地。