农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革俗称农村“三块地"改革。改革经验何时能够形成法律，推广至全国范围，时间表依然不明确。

　　“三块地"改革是为了建设城乡统一的用地市场，破除农民利用土地获取财富遇到的交易障碍。这些障碍反映出对现行《土地管理法》进行修改的必要性。例如当前法律规定，农村集体土地只有经政府征收为国有土地后才能进入招拍挂市场。改革试图打破地方政府在土地供应中的垄断地位，让农民更多地分享土地红利。

　　2015年2月，全国人大常委会以会议决议形式授权国务院在33个县市区开展“三块地"改革试点。在试点地区，《土地管理法》中某些条款暂停实施。2016年1月，北京大兴区就曾出现过北京市首宗直接通过“招拍挂"形式出让的集体经营性建设用地。

　　第一次改革试点授权以2017年12月31日为截止日期。此次到期前，经过同样程序，授权延期至2018年12月31日。2018年12月23日，全国人大常委会公布决定，将“三块地"改革试验再次延期到2019年12月31日。

　　同日，《土地管理法》修正案相关草案也提请全国人大常委会会议审议。自然资源部部长陆昊对草案进行解释说明时表示，《土地管理法》修正案公布实施还需要一段时间，延期是为了试点政策与法律修改稳妥衔接。

延期在意料之中

　　《土地管理法》制定于1986年，之后经历三次修订，第四次修订于2008年启动。建立城乡统一的建设用地市场、保障农民公平分享土地增值收益等，是此次修订基本思路。此次修订已经历时10年。农村“三块地"改革评估是影响修法进程的重要因素之一。

　　第一期试点期间，原国土资源部要求每个试点只能探索一项改革。全国共有15个县域试点宅基地改革，15个县域试点农村集体经营性建设用地改革，3个县域试点征地制度改革。

　　改革分割破碎，无法系统推进，影响效果。2016年9月，原国土资源部扩容试点方案，三项改革试点统筹推进。征地制度改革与集体经营性建设用地改革相互打通，两项改革在18个试点县域联动；另外15个宅基地改革试点，则获准“三块地"改革同步推进。

　　2017年5月23日，原国土资源部以总结“三块地"改革试点成果为基础，公布了《土地管理法（修正案）》征求意见稿。

　　此次全国人大常委会会议就审议了国务院提交的改革试点总结报告。报告显示，33个试点县（市、区）已实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

　　多位专家向财新记者表示，对“三块地"改革延期并不感到意外。各试点地区的进展、效果不一致，现阶段的改革仍不充分。

　　国务院报告也指出多方面不足，例如：部分试点地区改革样本偏少，试点样本分布不够均衡，土地征收制度改革试点相对不足，宅基地“三权分置"（即所有权、资格权、使用权）的探索和实践不够充分。

　　“试点成效有待进一步显现，需要进一步深入统筹推进。"陆昊说，延期目的在于更好地总结试点经验，为完善土地管理法律制度打好基础。事实上，试点授权第一次延期时，国土资源部部长姜大明曾表达过同样思路。他说，土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革不同，试点地区从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长。

　　“目前来看，即使人大常委会通过土地管理法修订，2019年1月1号也难以实施。在这种情况下，试点就得延期到修订后的土地管理法的实施日期。"中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林对财新记者说。

集体经营性建设用地适当流转

　　《土地管理法》修正案何时付诸表决，全国人大常委会没有公布具体时间安排，不过修改路线图是确定的。

　　集体经营性建设用地适当流转，就是方向之一。现行法律规定，从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。陆昊对修法草案进行说明时表示，上述条款计划删除。草案明确，因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

　　朱道林认为，这一变化既是征地制度改革、缩小征地范围的要求，也意味着国家有意推进集体土地资源市场化配置。

　　在中国现行法律中，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。农村集体建设用地，指的是乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。农村集体建设用地分为三大类，即集体经营性建设用地、公益性公共设施用地、宅基地。其中，集体经营性建设用地的产权关系比较简单，流转起步相对容易，成为集体建设用地入市的突破口。

　　2016年1月，“三块地"改革试点起步不久，浙江大学土地与国家发展研究院副研究员杨遴杰曾公开撰文表示，“此次各地的改革选取存量的原集体经营性建设用地，以村集体为主体实施出让，是综合阻力最小的一个选择。"他举例称，率先“落槌"的浙江省德清县出让了闲置的厂房用地和矿区，贵州省湄潭县拍卖的是废弃砖厂。

　　据原国土资源部2013年初步统计，全国存量集体经营性建设用地有4200余万亩。市场寄望通过新修在即的《土地管理法》，为农村集体建设用地入市扫清法律障碍，实现与国有土地同价、同权，推进适应城乡互动的土地制度改革。

　　草案说明明确了入市条件：对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　“这避免了对住宅市场的短期冲击。"中原地产首席分析师张大伟说。他认为，草案框定的“集体经营性建设用地"入市，并未开放住宅类用途，预计一、二线城市商业用地市场会受到冲击。

审慎赋权宅基地

　　在宅基地制度改革方面，试点探索了“有偿使用和自愿有偿退出"。国务院报告总结，33个试点县（市、区）已试点已腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

　　试点实践中，各个地区尝试了多种方式。国务院报告举例称: 江西余江、安徽金寨对退出宅基地或放弃建房进城购房的农户，实行购房补贴；宁夏平罗探索建立农村老年人“以地养老"模式，允许农村老人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。

　　国务院报告显示，原则上鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，但流转交易限于集体经济组织内部。这意味着，城里人到乡下买宅基地，依然是禁区。

　　一些专家评论说，修订《土地管理法》，改革“步子迈得不够大"。

　　中央财经大学民营城市研究中心主任路乾认为，宅基地是农民的主要财产，这一财产的价值却没有得到发挥，城市人的财富可以借助房产买卖增值，农民的土地财富却有交易障碍，这导致城乡居民间的贫富差距进一步拉大。

　　此前，中国国际经济交流中心副理事长郑新立曾在公开场合表示，改革以来，农村人口减少了3亿多，农村住宅大量闲置，出现了大批“空心村"。全国农村人均占有建设用地是城市人均的3倍多。腾退的宅基地主要在集体内部分配使用，违背了市场供求规律，应通过市场转让。

　　近年来，中央有意盘活闲置宅基地和农房资源，但改革步调始终谨慎。

　　2018年2月发布的中央“一号文件"，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置"，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

　　“一号文件"文件也明确规定，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

　　“一号文件"还提出，在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。

　　对文件上述安排，四川大学经济系主任姚树荣曾表示，这为闲置宅基地转换为集体经营性建设用地留出了空间，有利于盘活闲置宅基地，提升土地利用效率。宅基地制度改革的一大关键，即是与集体经营性建设用地入市改革相联通。