位于秦巴山区的十堰市不仅是中国地理中心地带的生态屏障，更是南水北调中线工程核心水源区，在国家水资源和生态安全中的战略地位十分突出。2000年国家实施退耕还林工程试点以来，十堰的林业生态屏障巩固的怎样，目前还存在哪些问题，又该如何推进，近期，十堰市统计局对退耕还林有关情况进行了专项调查。

一、退耕还林的现状及取得的成效

十堰市位于鄂西北，北依秦岭，南连神农架，东接江汉平原，西靠大巴山，秦岭、巴山两大山脉交汇，使十堰成为我国南北气候的地理分界线，是抗御西北荒漠化、半荒漠化和水土流失区持续南侵、东移的重要生态屏障。随着2014年南水北调中线工程竣工调水时间的临近，随着区域性中心城市的创建步伐迈进，十堰林业生态环境建设更显迫切和重要。十堰市辖五县一市两区（其中丹江口市为南水北调中线控制性工程丹江口大坝所在地），国土面积23680平方公里，全市总人口345万。现有耕地面积406.89万亩，其中基本农田213.63万亩，25度以上坡耕地117万亩，上级确定的耕地保有量265.47万亩。十堰是林业资源大市，俗称“八山一水一分田”，林地面积2677万亩，占国土面积的75.3％，森林面积1843万亩，均位列湖北省市州第一；森林覆盖率达到53%，高于全省19个百分点，高于全国34个百分点。十堰市由此获得了全国绿化十佳城市、国家园林城市、全国生态示范区等荣誉称号。

（一）退耕还林工程实施完成情况

2000年十堰市竹溪县被纳入全国退耕还林工程试点的示范县，2001年全市正式启动退耕还林工程。各级党委、政府积极抢抓这一历史性机遇，按照“退耕还林、封山育林、以粮代赈、个体承包”的工程建设总体要求，科学规划设计，周密安排部署，广泛宣传发动，精心组织实施，全面完成了国家下达的退耕还林工程计划。截至目前，共完成退耕还林工程建设计划任务229.3万亩，其中退耕地造林102.2万亩，荒山造林127.1万亩，国家累积投入退耕还林工程建设资金22.65亿元，工程涉及127个乡镇，1851个村，37余万户，144万人。

（二）退耕还林工程建设成效

一是全民生态意识明显增强。通过广泛宣传和工程实施，广大基层干部群众进一步认识到了国家以粮食换生态的重要性，参与退耕还林和其他生态工程建设的积极性极大提高，全社会形成了加强生态保护，遏制水土流失，改善生态环境势在必行的共识。

二是生态育林成效十分明显。十多年的退耕还林等林业生态工程建设，大大增加了十堰的森林植被，改善了生态环境，全市有林地面积增加280多万亩，森林覆盖率增加21.6个百分点，森林蓄积增长二千万立方米，极大地增强了水源涵养和水土保持能力，水土流失得到明显遏制，干旱、洪涝等自然灾害明显减少。

三是促进农民增收成效显著。截止目前，十堰市林业产业基地面积超过400万亩，林业总产值超过30亿元，全市农民林业增收超过500元。建起的百万亩用材林和经济林基地，成为退耕户持续增收的重要来源。生态环境的改善有力地促进了农业生产、粮食产量增长。据统计，全市粮食总产量为：1999年82.4万吨，2000年93.11万吨，2001年92.19万吨，三年平均产量为89.23万吨；2008年98.44万吨，2009年103.74万吨，2010年105.78万吨，三年平均产量为102.65万吨，退耕后比退耕前粮食产量不但没有减少，没有影响到农民的吃饭问题，粮食产量反而稳定增长，农民收入也得到提高。据统计调查资料显示，仅退耕还林工程一项，国家每年直接为退耕户户均补助640元，退耕农户人平年均增收160元。

四是农村劳动力得到极大解放。退耕还林极大地解放了农村劳动力，使农民从费时费力的传统陡坡地农业劳作中彻底解脱出来，从事打工经济和其它非农劳动，促进了劳动力转移，目前十堰市每年外出打工的人数在70万人左右，打工收入占农民现金收入的63％，加快了全市脱贫致富步伐。

五是农村经济结构调整步伐加快。退耕还林改变了长期以来广种薄收的传统耕作习惯，有效地调整了不合理的土地利用结构。各级政府在开展退耕还林后，大力建设基本农田，开展舍饲圈养，开发绿色食品，开展森林旅游，培育绿色产业，发展特色经济，使以种植业为主的农业生产向林果种植业、畜牧业以及二、三产业过渡，有效促进了产业结构调整。

二、水源区退耕还林存在的主要问题

退耕还林工程是一项复杂的系统工程，影响退耕还林成果巩固的因素包括国家政策、市场环境、自然气候、工程管理以及政府支持等许多方面。近年来，虽然十堰市退耕还林工程建设取得了较大成效。但要确保南水北调中线工程有水调、调优质水，必须尽快恢复植被，进一步提高森林覆盖率，是否在水源区继续实施退耕还林工程将直接影响到中线工程的成败和长期安全运行。通过深入调研，我们认为目前影响水源区退耕还林成果巩固的问题主要有以下四个方面：

（一）需要纳入退耕还林的坡耕地存量大。2000年退耕还林工程实施以来，十堰市已完成退耕还林工程坡耕地造林102.2万亩，但由于历史的原因，还有25度以上坡耕地117万亩需要退耕还林。

（二）退耕还林政策比较优势下降影响退耕农户积极性。调查中退耕户普遍反映，2004年以前种粮要交农业税，加上粮食价格低，实施退耕还林比种粮更实惠，但现在退耕还林比种粮吃亏，巩固退耕还林成果的积极性下降了，原因主要为三方面：一是种粮和农资补助不断提高。二是粮食等农产品价格不断上升。2000年十堰市小麦价格只有1.0元/公斤左右，2012年已经上涨到2.3元/公斤，同时棉花、豆类、蔬菜等其他农产品价格也大幅度上涨。三是退耕还林政策补助含金量下降。工程实施初期退耕地每年补助150公斤原粮/亩，生活补助款20元/亩。2004年，国家按当时1.4元/公斤价格，将原粮折算为210元现款补助，加上20元/亩生活补助，共计230元/亩。但是随着我国经济快速发展，物价不断上涨，现在 210元只能买到60公斤的原粮，因此第一轮退耕补助标准相对现在的物价，实际含金量已经下降了30%多。

（三）抚育管护不到位影响成果巩固。主要存在三种情况：一是管护不到位。部分退耕地管理粗放，加上部分退耕户对营造的经济林后期效益信心不足，舍不得投资投劳进行抚育管护，直接影响了林木的经济收益和生态效益。另外由于缺少劳力，导致部分退耕地缺乏管护。二是嫁接不及时。2000年以来，十堰市依托退耕还林工程发展核桃、板栗等兼用树种造林20多万亩，树种需要及时嫁接才能早产丰产，大部分镇、村还有大面积未嫁接改造的板栗等树种林地。三是抚育间伐滞后。10多年来，十堰市通过退耕还林工程建设80%由于没有得到及时抚育间伐，造成密度过高，导致过早减退了林木径生长速度，降低了效益。国家林业局至今未能出台退耕还林工程抚育经营管理办法，对抚育开展经营工作指导和推动力度不够。

（四）林业产业化水平较低难以提质增效。提高退耕还林工程的质量和效益，增加退耕农户收入，是巩固退耕还林成果的根本途径。十几年来，各地以退耕还林工程建设为依托，涌现出了一批规模大、效益高的林业特色产业基地并带动起一批加工企业的建立和发展。但退耕还林工程产业化发展还处于总体较低水平，主要表现在：一是缺乏产业发展统一规划，市场竞争力差，直接影响了工程向产业化方向发展。二是林下产业发展规模小。虽然近年来十堰探索发展了林禽、林畜、林菌、林草、林药等多种复合种养模式，取得了较好收益，但林下产业总体规模小、发展速度慢。90%的林下土地资源与环境资源处于闲置状态，造成巨大浪费，影响了退耕农民的收益和成果巩固。三是后续加工企业发展滞后。全市退耕还林紧密相关的柑桔、木瓜和蚕茧等加工企业规模小，退耕还林形成的林草资源得不到有效利用，制约了退耕还林工程产业化发展。

三、几点建议

（一）加大对水源区退耕还林政策的扶持力度。2014年南水北调中线工程将正式调水，是否继续实施退耕还林将直接影响到中线工程的成败和长期安全运行。十堰市2000年退耕还林工程实施以来，由于历史原因和2007年以后国家停止了坡耕地造林计划，全市还有117万亩25度以上坡耕地和80万亩宜林荒山需退耕还林。建议将其全部纳入并实施国家退耕还林工程计划，比照国家对西部、三峡库区等优惠政策，对丹江口库区退耕还林工程实行计划单列并重点予以倾斜。

（二）加大退耕还林后期投入力度。进一步提高退耕还林补助标准。一是建立与市场接轨的退耕还林补偿制度，即退耕还林补助标准要随物价上涨，每隔一定年限向上动态调整。二是建立与粮食直补等农业优惠政策相平衡的机制。即退耕农户以相同标准享受粮食直补，以消除国家实施农业优惠政策对退耕还林带来的冲击。三是建立巩固退耕还林成果的长效补助机制。对退耕还林中的生态林，纳入生态公益林补助范围，由国家财政长期进行补助。另一方面，积极争取政府支持，通过政府统一协调，围绕巩固退耕还林成果整合相关项目及资金，其中包括林农业开发项目资金、小流域治理项目资金、土地整理项目资金、农村能源项目资金等，实现资金效益最大化，弥补工程后期国家资金投入不足的问题。

（三）活化管理机制，提高退耕还林工程抚育经营水平。一是完善退耕地管护机制，将政策兑现与管护挂钩。各地要与退耕农户签订管护合同，经检查合格后兑现生活补助费，并鼓励镇、村集体组织专业护林队，退耕农户自发组织护林队、林业部门将森林防火与林地管护相结合，协助管护退耕地。二是建立分级技术培训机制，组织专家开展县、镇、村、户分级培训实用林果技术，确保每户都有林果技术明白人。三是建立统一技术服务机制。组织林业技术专业服务队，深入退耕地进行嫁接、修剪、病虫害防治等方面的专业服务，并吸收重点退耕户加入服务队随队培训。同时推行技术承包，即林业局首先在退耕重点村培养农民技术骨干，再由技术骨干与退耕农户签订技术服务协议，将全村甚至邻村的退耕地全部承包技术服务，解决退耕农户不会管理、或因外出打工没有人力管理退耕地的问题。四是加强抚育经营管理。研究制定符合水源区实际的退耕还林抚育经营技术规程和管理办法，指导基层依法科学开展森林抚育间伐和更新采伐，实现退耕还林工程林木的可持续经营。

（四）谋划林业产业大局，加快培育退耕还林后续产业。大力争取各级政府的资金和政策支持，抓好产业规划。退耕还林工程已经为各地储备了核桃、板栗、柑橘等一定规模的林果资源，水源区应密切结合本地资源优势和经济特点，科学谋划，搞好退耕还林工程后续产业发展规划，引导退耕农民按照“一村一品”“一镇(乡)一业”的产业发展思路，逐步向规模化、集约化方向发展，打造产业化、规范化的高效林果产业基地，解决千家万户盲目发展的问题。另一方面，要强化示范推广。结合巩固退耕还林成果项目建设，通过扶持、命名、挂牌等手段，建立一批规模大、质量高、效益好的示范基地，重点推广优质高效新品种，林下种养高效模式、科学抚育经营技术以及适应市场经济体制的高效管理模式。通过建立示范基地，组织现场观摩，引导退耕农民积极参与发展后续产业。