土地制度改革可谓“牵一发而动全身”，到底要怎么改，能改到什么程度，对于能否实现新型城镇化，举足轻重。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英日前在上海交通大学安泰经济与管理学院演讲后接受了《第一财经日报》的专访。他表示，无论是从转变发展方式，还是从释放改革红利来讲，土地制度改革都能起到根本性作用。就改革内容和议程而言，土地制度改革又是争议较大的。尽管如此，各方面也基本形成了一个共识，就是土地制度改革到了非改不可的地步。

下一步如何破题？“应在加大市场配置资源、强化权利平等和提高土地利用效率原则下，加大地方的试验，为下一步土地改革提供方案。”刘守英说。

城市用地应转向以存量为主

记者：推进土地管理制度的改革，既要积极，又要稳妥，那么从什么角度突破？

刘守英：现在各方面已经形成了一个基本共识：靠卖地、靠土地财政来支撑发展，这个模式继续走下去难以支撑。但用什么办法来替代这套模式，这是要解决的问题。

中国土地制度的基本特点，第一是农村集体土地和城市国有土地两种所有制并存，第二就是当农地变成建设用地的时候，实行地方政府对土地的独家垄断。所以中国的土地市场实际上是一个没有所有者合法参与的、由政府单边决定价格形成机制的土地市场，是一个价格信号严重扭曲的土地市场。土地增值收益的分配形式就是农民获得原用途的补偿，地方政府获得一次性的土地出让收入，而未来的土地增值收益则归用地者。

这种制度能够保证地方政府以最低的价格、最便捷的方式、最快的速度获得工业化、城镇化进程所需要的土地。

过去整个经济增长是依靠这套独特的土地制度，但是它留下来的弊端越来越明显化，这种以土地支撑的城市化、工业化模式，也是无法持续的。

记者：如果我们现在来设计替代模式，关键的一些要素是什么？

刘守英：替代模式我觉得有几条可能是要兼顾的。第一就是，在对靠土地外扩来保证城镇化的这套模式有所遏制的前提下，为下一轮发展找到用地空间。我们要有一套制度，保证地方发展从原来的靠征地、靠新增土地，转向以存量为主，以结构调整为主。这是一个重大的转变。

转向存量用地的改革，需要有制度创新。第一，我们目前过高比重的工业用地，如何转成商业、服务业和城市用地，这个需要有制度创新。过去三十多年里，我国用地结构的主体就是工业用地，而且土地利用效率非常低，土地价格扭曲。从2000年～2010年，中国整个综合地价的水平提高297%，商业地价提高308%，居住地价提高528%，而工业地价才提高71%，靠土地的低成本来支撑快速的工业化。

第二，现在政府手上占的大量的非市场配置的土地，怎样转为市场性的配置。城市用地中，通过划拨配置的将近30%，这是大马路、大广场、政府豪华办公楼的根本原因。

第三，城乡建设用地的优化。如果我们人口城市化率达到70%左右的话，城市还需要新增一定量用地，但是我们现在城乡两头占地问题很严重。两栖的城市化模式，农民进城打工，之后再回到农村，就导致城乡两头占地。

沿海地区城市化的关键，是存量用地结构的调整，看能不能杀出一条血路。如果这条路能走通，沿海地区的城市化基本上能走到一个集聚的、有效率的、包容的城市化。如果走不下来，基本上没有出路。而且中西部地区现在基本上也还在走这条路，现在卖地最多的是内地，这个风险是非常大的。

所以存量和结构的调整，应该说是下一步制度改革的重点。

土地应实现市价补偿

记者：如果我们更多关注存量，是否就为我国征地制度的改革留出了空间？

刘守英：在整个征地制度改革的设计里面，关键是未来新增的城市用地，是不是都要走征地这一条路。国土部的思路是继续征地，但是给农民留一点发展用地，比如留10%，同时拿一部分征地补偿款解决农民的社保和养老。我认为这条路将越来越难以走下去，因为现在的征地城镇化模式已经不是低成本，而是高成本了，目前，征地拆迁等成本已经占到土地出让收入的一半以上，在有些城市化区域已经难以做到资金平衡。如果继续只要城市用地就征地，随着用地从新增转向存量，征地拆迁等成本还将大幅攀升，政府将难以承受。

我们建议，在城市化地区和城市拓展区，未来拓展用地空间可以借鉴台湾地区的办法。台湾地区城市化进程中采取的是“区段征收”，就是对于一定区域内的土地全部予以征收，当局拿出一定的比例比如20%～30%做市政建设，原土地所有权人领回一定比例抵价地，再将剩余土地处分后的收入用于偿还开发总费用。

征地制度的改革，最重要的一个制度就是土地补偿问题。据了解，目前土地管理法里面非常重大的修正，就是将土地的原用途补偿改为公平补偿。在我看来，还要进一步明确，公平补偿就是市价补偿。

市价补偿有很大的争论，认为如果按市价补偿，城市化的进程就会受阻，因为成本会被大大抬高。

市价补偿在认识上有一个非常大的误区，就是以为所有的市价补偿都按城市化地区的土地价格来补偿，不是这样的。市价补偿有区位差别、用途差别。土地跟其他市场最大的区别，就是用途管制的市场，土地价格的决定是由区位决定的。

记者：土地制度改革会对地方财政产生巨大的压力，如何处理？

刘守英：解决这件事，未来应该有一个过渡期。从卖地财政向公共财政转变，除了财政体制改革外，土地经营模式和收入分配模式也要改革。政府的收入应该来自于几块，一是土地财产税，就是对现在囤积的土地征涨价税，使得土地真正的收益里很大的一块通过税收进入到社会。

二是，在征地制度改革后，必须让集体建设用地进入市场，与此同时，政府可以通过率先向入市的集体建设用地征收土地增值税，既可以使政府获得一定的土地税收，也能平衡国有和集体土地两个市场。

第三，政府现在手上掌握大量的土地，所以未来应该是通过国有土地的经营，而不是卖地，保证政府获得一个相当比例的土地经营收益，这样就作为过渡来解决现在从卖地谋发展的模式，走向未来以现代土地制度架构为基础，同时保证未来的城市化能够顺利走下去的土地制度的模式。

加强地方试点

记者：集体土地和国有土地的平权问题，会有怎样的改革前景？

刘守英：集体土地和国有土地，这是我们现在土地制度最大的一个弊端。整个产权制度必须要做一个比较大的调整，要改变现在集体土地和国有土地的不平等的格局，集体所有制的改革未来应该是尽量让农民平等拥有土地产权，这是要做的。

另外，必须对城市的边界进行规定，以城市的建成区作为城市的边界，城市建成区内的土地继续保留国有，城市建成区以外的土地不一定要国有，如果要变成国有，必须按照农地的市场价格给农民进行补偿。

第三是必须要改变政府成为土地所有者的格局。政府退回到产权的保护者、规划和用途管制者的角色。

在资源配置上，必须要改变只有国有土地才能进行工业化和城市化建设的格局。所以在产权制度改革完以后，接下来就是在规划和用途管制前提下，使得农民集体所有制土地也能平等地参与到工业化、城市化的进程，这样真正避免我们现在这种所有制的歧视，形成城市和农村两种土地权利平等的格局。

但是，这项改革涉及到意识形态、法律和政策层面的多重难题，应该作为一个方向，但很难一步到位。

记者：2013年3月广东发布城镇化“十二五”规划时称，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。我国未来宅基地流转改革会是怎样的思路？

刘守英：宅基地的问题在于我们宅基地制度所谓的“三性”：福利性、身份性、无偿配置性。宅基地是非常特殊的一个制度，你只有是这个村里的人，我才会无偿划拨给你一块宅基地，但是这就与物权法讲的用益物权有矛盾。所以只有废除这三性，宅基地才可以成为一个财产，但是，要做到这一点，非一纸文件就能办到。

宅基地实行有偿、可处置、可交易，这是绕不开的事。由于在不同区域，宅基地的功能差异很大，价值不一，在宅基地改革上，我们建议，应分类、分区域处理。在没有很好方案的情况下，先进行试点，在地方先形成规章，再在此基础上，上升到全国政策层面，制定法律。