蓬勃发展的数字经济创造大量新增就业岗位的同时，也凸显出新业态下灵活就业者劳动权益和社会保障缺乏的困境。我国灵活就业人员已经高达2亿，占到了我国城镇就业人员的一半左右。下一步我国将启动这两亿人的“社保补短板"改革。

5月，国务院两次常务会议都提出要进一步完善灵活就业者的社保制度，研究制定灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险的兜底措施，推动放开在就业地参加社保的户籍限制，并探索将灵活就业人员纳入工伤保险范围。

平台经济企业也透露出最新的改革动向。美团CEO王兴在近日回答投资者提问时表示，关于骑手福利，看到关于政府计划试行将灵活就业人员纳入工伤保险范围的报道，这个由政府、平台与保险公司合作的项目，可以为包括骑手在内的灵活就业人员提供更好的保障和保险，同此前传统的工伤保险有区别。

第一财经从参与政策咨询的人士处了解到，政策制定过程中还存在着一定的分歧，一方面必须考虑数字平台在“稳就业"过程中发挥着重要作用，另一方面平台就业者社保“裸奔"所引发的社会问题不容忽视。总体来说，目前政策对灵活就业人员的工伤保险形成了较多共识，但在养老保险上仍然没有破局。

中国人民大学中国就业研究所所长曾湘泉对第一财经表示，灵活就业最大的挑战是就业质量不高。数字经济平台的灵活就业因为工时长、收入不稳定、大部分未进入社保，导致就业质量问题突出。未来需要继续探索平台经济完善灵活就业的新举措，包括平台企业与员工的收入分享，以及养老、医疗等社会保险解决思路等，各方面都应当共同做出努力。

灵活就业的社保难题

灵活就业是指在工作时间、劳动报酬、工作场所等方面，不同于传统正规或标准雇佣方式的其他就业形式的总和，比如自营就业、非全日制就业、临时就业、兼职就业、远程就业、独立就业、承包就业等。个体户作为自雇者，是灵活就业的主力军。

如今，灵活就业已成为我国群众就业增收的重要渠道之一。5月12日的国务院常务会议提出，目前全国灵活就业人员达2亿人。

学术机构的测算甚至高于2亿人。曾湘泉表示，我国的灵活就业就相当于国际上所称的“非正规就业"。以2019年4.4亿城镇就业人员的60%计算，我国的灵活就业者约为2.6亿。

事实上，灵活就业并不是新生事物，且一直以来都是城镇就业的重要组成部分，但外卖骑手、快递小哥、网约车司机等新业态下的灵活就业者所面临的社保缺乏问题却比传统灵活就业者更加突出。

比如，个体户作为自雇者，一直以来是灵活就业的主力军，但对这类自营性质的灵活就业者，国家会提供一些社保补贴。而对于数量庞大的数字平台经济从业人员，虽然同属于自营性质的灵活就业，却没有纳入政府补贴体系。

国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告（2021）》显示，2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约为8400万人，同比增长约7.7%；平台企业员工数约631万人，同比增长约1.3%。

中国人民大学劳动人事学院副教授郭瑜认为，数字经济的出现对当前以户籍制度与劳动关系为基础的社会保障制度提出了巨大挑战。根据目前的法律法规，难以判定劳动者与平台之间是否存在雇佣关系，大量“平台劳动者"成为游离于社会保障安全网之外的“自由劳动者"，平台管理者认为平台与其没有雇佣关系，因此“不签合同、不缴社保"。

郭瑜在与平台企业访谈中发现，大型网约车公司中有30%的专职司机完全没有参加任何社会保险。快递行业除了顺丰、京东、EMS和中外运等企业能够缴纳社保外，其他企业多采用网点加盟形式，不能保证参保率；外卖配送行业的用工可以笼统划分为专职或兼职，但不论是否存在劳动或劳务关系，外卖员大多没有通过平台参加社会保险，最多会在户籍地参加居民保险。

近日，美团被北京市人社局巡视组约谈。美团代表称，公司中有470万骑手是外包员工，同美团并没有直接的劳动关系。这也表明美团并没有为骑手缴纳社会保险。

约谈的消息传出后，美团股价应声而落。清华大学民生经济研究院副院长王勇对第一财经表示，平台经济是轻资产模式，它的定位是撮合零工和潜在雇主之间的交易，如果网约车司机、骑手都作为平台的雇员，那么平台模式就不存在了，美团股价下跌说明资本市场担忧平台模式会发生改变。

上述参与政策咨询的专家表示，相关部门在出台包括平台经济在内的灵活就业者的社保政策时，会重点考虑对就业的影响，平台就业对稳就业的作用不容忽视，但也要看到新经济并没有为劳动者带来与之相适应的“新保障"，平台企业在劳工权益方面缺失了社会责任。

王勇也表示，平台的算法背后是资本意志，追求的是效率和利润，但是“零工"（灵活就业者）需要有保障、有尊严，需要休息，也需要有保险。从这个角度来讲，在算法追求效率和零工追求保障方面，存在着一定的对立，从中也可以看到当前用工平台运作中存在的一些问题。

在近日举行的国新办发布会上，人力资源和社会保障部就业促进司负责人宋鑫表示，通过城乡居民养老保险实现对灵活就业人员的兜底保障，是非常重要的。目前，他们正按照国务院常务会议的有关要求，会同有关部门以及专家学者，对灵活就业人员参加城乡居民养老保险兜底的问题开展研究论证，根据灵活就业人员的特点，制定有关参保服务、转移衔接、兜底保障等具体措施。

王兴表示，美团目前为所有骑手都上了意外商业险，未来公司将积极同政府合作，为骑手合规购买工伤保险。同时，灵活就业人员的社保政策未来还将继续变化，根据政府的指导，美团将努力为骑手建立一个更为完善的、符合骑手需求的保障体系，保证行业的长期稳定和健康发展。

应对养老的“灰犀牛"

中国政法大学社会法研究所所长娄宇在日前的一场关于算法对劳动挤压的论坛上表示，由于我国的劳动法是一个严格的“二分法"，只要认定了劳动关系，就可以享受劳动基准的保护；但如果不认定劳动关系就属于民事关系，出现问题就只能协商解决，不能用法律的强制性去保护劳动者。

根据目前的法律法规，难以判定劳动者与平台之间是否存在雇佣关系，所以在养老保险等社保费用征缴方面，难以界定平台承担缴纳费用的责任及征缴的费用基础。

娄宇对第一财经表示，平台不愿意与劳动者建立雇佣关系，根本上还是考虑到成本问题，尤其是养老保险的成本，作为动辄以百万员工来计的平台企业来说，这种负担是他们难以承受的。

“对灵活就业人员来说，最难的还是养老保险，相较之下，当前对骑手、快递小哥最为必要的工伤保险会更容易一些，工伤保险费率较低，即使员工自己承担也问题不大。"娄宇表示，工伤保险试点方面要突破的是劳动关系以及工伤认定时的“三工条件"，即工作时间、工作地点和工作原因等限制。

即使是较为容易推行的工伤保险，国务院也强调了多方的责任。5月12日的国务院常务会议提出，开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点，合理界定平台企业责任，探索用工企业购买商业保险、保险公司适当让利、政府加大支持的机制。

在养老保险方面，国务院将研究制定灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险的兜底措施；推动放开灵活就业人员在就业地参加社保的户籍限制等。

在学界看来，兜底政策可以起到最低保障的作用，但由于我国城乡居民养老待遇水平较低，参加居民保险很难起到保险作用，还是应该推进灵活就业者加入保障水平更高的职工保险。

2019年以来，全国总工会中国工运研究所组成“新就业形态人员社会保险状况研究"课题组，先后赴北京、广东、浙江、江苏等地，就新就业形态人员社会保险状况开展了实地调研并进行了相关研究。

当前，我国存在面向两类人群的基本社会保险，即城镇企业职工社会保险和城乡居民社会保险。在参保类型的选择上，考虑到新就业形态人员城市就业者的身份，上述研究主张其应当参加职工社保，而不是选择保障层次更低的城乡居民社保，从而切实增强他们的获得感和社会保险制度的吸引力。

实际情况是，除部分从业者以灵活就业人员身份或从原单位渠道参保外，新就业形态人员从平台企业参加城镇职工养老保险的途径并不畅通。新就业形态人员参加城镇职工养老保险的比例明显低于在职职工，大部分从业者只能选择加入保障层次更低的城乡居民养老保险。

郭瑜在调研中发现，“灵活就业"的新就业群体，有主动放弃养老保险的，也有的是受到外在劳动力市场结构、社会经济结构以及养老保险制度因素的影响而被动挤出的。养老保险具有延时性、长期性、高费率等特征，更易出现市场失灵和个体短视行为，因此国家要探索养老保险供给侧结构性改革，确保在不同就业形式、不同岗位、不同领域以及不同地域间流动的劳动者的权益，并确保养老保险权益的可持续性与便携性。

“现在城镇职工的养老保险制度门槛过高，并不适合灵活就业者，在养老保险制度上应该有更多的创新，也可以考虑为这2亿人单独建立一个适合他们的养老保险制度。"曾湘泉说。