少捕慎诉慎押刑事司法政策是我国轻罪治理的重要政策指引，诉前羁押率、不捕率和不诉率是评价和反映少捕慎诉慎押刑事司法政策落实情况的重要指标。今年最高检工作报告显示，我国诉前羁押率从2018年54.9%降至2022年26.7%，为有司法统计以来最低；不捕率从22.1%升至43.4%，不诉率从7.7%升至26.3%，均为有司法统计以来最高。最高人民检察院党组成员、副检察长陈国庆表示，这“一低两高"的数据指标，展现了少捕慎诉慎押刑事司法政策贯彻实施以来取得的积极成效。

转变司法理念

为推进国家治理体系和治理能力现代化，2020年，最高检提出要坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，对于轻微犯罪案件，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用"作为2021年度工作要点。2022年9月5日，“两高两部"印发《关于取保候审若干问题的规定》，第一条便强调了规范取保候审是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要措施。

少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事司法政策的延续和具体化，是对刑事司法政策的适时更新和调整。改革开放40多年来，社会经济快速发展，法治建设日趋成熟，犯罪结构和刑罚结构都呈现轻缓化趋势，在积极刑法观的影响下，刑法越来越成为引导个体行为、参与社会治理的重要工具，以“醉驾入刑"为标志的轻罪时代到来，网络信息犯罪、环境犯罪等涉及的罪名越来越广、涉罪人数越来越多，导致轻微刑事案件数量激增。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯罪占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。

刑事诉讼模式面临深刻转型。2018年，刑事诉讼法修改确立了认罪认罚从宽制度。在认罪认罚案件中，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，在与被害人达成赔偿和解的情况下真诚悔罪，愿意接受处罚，与国家机关不再是单纯的对抗关系，而是走向了合意关系。在这种情况下，犯罪嫌疑人、被告人人身危险性较低，往往没有羁押的必要性，而且检察机关在符合条件的情况下还可以作出酌定不起诉的决定。目前，实践中认罪认罚从宽制度的适用率已经超过90%，“对抗性司法模式"正在向“协商性司法模式"转变，少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用具有广泛的制度空间。同时，由最高人民检察院推动的企业合规改革正面向全国推广试点，针对企业和企业家的合规从宽措施也需要少捕慎诉慎押刑事司法政策的支持。此外，随着科学技术的不断进步，手机定位、“非羁码"等电子监控手段的广泛应用，使得公安、司法机关对认罪嫌疑人、被告人的监控能力显著提升，即使在不予逮捕羁押的情况下也可以防止其脱逃，从而保障刑事诉讼的顺利进行；基于大数据技术的逮捕羁押社会危险性（风险）评估系统也在实践中展露头角，使得社会危险性评估更加客观，不捕不诉有了更加科学的依据。

发挥检察职能

“检察机关在推进落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中扮演着极为重要的角色，概因监督权贯穿刑事诉讼全过程，又享有公诉权等重要权力。"中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会副秘书长郭烁认为，在推进少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，应时刻把握好犯罪控制与人权保障之关系，以“少捕"带动“慎押"，进而推动“慎诉"。在犯罪结构日趋轻缓化的现实情势下，少捕慎诉慎押与刑事法治现代化直接相关，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要侧面。若要充分发挥检察职能，具体应从三个方面展开：

第一，发挥强制措施适用监督职能，严格逮捕适用。根据刑事诉讼法第100条的规定，检察机关在审查逮捕时还应一并审查公安机关有无违法侦查，即可对拘留等强制措施适用展开审查；同时使强制措施回归诉讼保障的本质面向，以“社会危险性要件"为核心构建逮捕审查机制，跳脱出“构罪即捕"之囹圄，严守《人民检察院刑事诉讼规则》规定的19种认定被追诉人社会危险性之情形。在适用逮捕措施后也应及时开展羁押必要性审查，持续贯彻比例原则，即倘若监视居住、取保候审乃至解除强制措施足以防止社会危险性之发生，应当予以变更；《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》中规定刑事执行检察部门在审查时只是“可以"听取犯罪嫌疑人、被告人等诉讼参与人的意见，了解被羁押人的具体情况，也可以采取书面审查之方式，诉讼化取向不足，实务中仍应致力提升被追诉人之于程序的参与程度。

第二，激活不起诉制度效能，充分运用检察机关起诉裁量权。在审查起诉层面，法定不起诉、特殊不起诉等有特定的适用前提，但相对不起诉因赋予检察机关以起诉裁量权，可以成为落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要抓手。数据显示，2019年之前我国的酌定不起诉占比始终低于10%，2020年达到11%左右。这或许缘于相对不起诉在实务中被科以诸多适用限制，如犯罪类型须为轻罪等。应当注意，以2020年为例，生效刑事判决人数中被判处定罪免刑、管制、拘役、适用缓刑、单处附加刑及宣告无罪、不负刑事责任人数占比超过40%，其中蕴含着相对不起诉适用空间，这亦符合宽严相济刑事政策和“繁简分流"案件处理精神。

第三，完善检察听证制度，推动相关制度机制良性交互。检察听证因吸纳被追诉人、被害人等诉讼参与人，能够更好反映控辩双方意见、提升诉讼化程度，契合司法化的法治走向。在羁押必要性审查中，根据制定法的规定羁押听证启动并非必经程序，该种情况下被追诉方意见很难对审查结果产生实质性影响，因此，实务中应努力贯彻“能听证尽听证"原则。《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》中仅对涉及案件类型作出规定，未牵涉不起诉决定程序，在实践中可以考虑明确赋予被追诉人、被害人启动检察听证的权利，此举既可保证各方主体之程序参与权利，亦可提升不起诉决定之公信力、减少可能的质疑。

此外，应当注重少捕慎诉慎押刑事司法政策与相关制度的衔接，例如，在认罪认罚案件中，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第140条规定，应将认罪认罚情况作为强制措施适用的重要考量因素；在涉案企业合规类案件中，检察听证制度已经初步发挥良好效能，应结合第三方监督评估机制，进一步提升企业整改体系之公正性。

推进政策落实

山东省淄博市人民检察院党组书记、检察长魏玉民表示，检察机关在刑事诉讼中发挥承前启后的作用，是少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要推动者、落实者，但是这并不意味着仅靠检察机关单打独斗就能把这一政策落实好，相反需要公检法司等各机关、侦捕诉审执各环节的联动发力。

“公安机关是大多数刑事案件进入诉讼活动的第一道关口。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，要在侦查阶段从源头上进行案件分流，做到可不提请逮捕的不提请、可不继续羁押的及时办理取保候审。具体而言，要准确把握逮捕的条件和功能，转变传统的以捕代侦、以捕促供、以捕促调等陈旧理念，使逮捕回归保障诉讼活动顺利进行的本来功能，而非将其作为打击犯罪的手段，对没有社会危险性的犯罪嫌疑人原则上不提请逮捕。"魏玉民表示，在坚持系统观念，一体化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策视野下，“慎押"不应局限于审前，还应包含审中、审后全过程。具体执行中，应通过对法律条文进行实质解释限缩羁押的条件，实现少捕慎诉慎押的效果。其中慎重决定逮捕要求对“严重影响诉讼活动正常进行"作出更为实质化的判断，充分听取被告人辩解和辩护人意见，对虽有妨碍诉讼行为但因客观原因所致或主观恶性不大的也不应逮捕。对采取取保候审强制措施的被告人一审判处实刑的，在判决生效前不能仅因实刑判决而决定逮捕，理顺强制措施与实刑判决的关系。准确适用缓刑，可判实刑、可判缓刑的应当判处缓刑，特别是对“没有再犯罪的危险"“宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响"进行具体判断。

魏玉民建议，执行机关要积极完善非羁押的配套保障措施。要借助科技手段不断满足对缓刑和假释社区矫正的监管需要，保障少捕慎诉慎押刑事司法政策“最后一公里"落地。实践中，非羁码、电子手环对保障诉讼活动顺利进行、降低羁押率发挥了积极作用。对此，应注重加强顶层设计，破除知识产权壁垒，让科技成果更全面、更充分地惠及不同地方。需要指出的是，科技手段的运用应尽量避免标签化，在保障刑事诉讼顺利进行的前提下，最大程度地保护相关人员的隐私和自由，防止造成隐性处刑的结果。