本报告基于城乡居民基本养老保险待遇水平、基本生活保障标准参照、地区差异的现状分析，认为基础养老金缺乏常态化调整机制、个人账户积累不足与统筹层次偏低，是制约制度保障能力提升的关键原因。基于此，提出城乡居民基本养老保险制度优化应围绕总体待遇目标、个人账户激励与基础养老金动态调整协同推进，并在财政可承受范围内实行逐步提高与梯度推进，推动制度由低水平补助型安排逐步向更加稳定、可预期、可持续的基础养老保障制度转变，为“十五五”时期制度优化提供可比较、可测算的决策参考。

一 城乡居民基本养老保险制度的总体状况与现实挑战

（一）城乡居民基本养老保险制度的格局变化与功能转向73707099

（二）城乡居民基本养老保险制度的待遇水平及城乡差距

（三）城乡居民基本养老保险保障能力不足，独立支撑基本生活的能力较弱

（四）城乡居民基本养老保险制度的区域差异特征

二 城乡居民基本养老保险制度待遇水平偏低的原因

（一）基础养老金标准常态化调整机制有待优化

（二）个人账户积累不足与筹资结构单一问题突出

（三）统筹层次偏低，地区财力差异直接影响待遇水平

三 优化城乡居民基本养老保险制度的目标取向与策略选择

（一）制度总体待遇优化：实现保基本标准或达到适度替代率

（二）个人账户养老金优化：完善缴费激励机制

（三）基础养老金优化：建立常态化调整机制

（四）不同策略选择的财政约束与可持续性分析

四 优化城乡居民基本养老保险制度的对策建议

（一）明确制度定位与阶段目标，逐步提高和梯度推进

（二）建立基础养老金常态化调整机制，增强托底能力与制度预期

（三）优化缴费档次与补贴结构，提高缴费激励的有效性

（四）优化财政投入与责任分担机制，缓解地区差异并提升统筹水平

（五）强化制度协同与有序衔接，形成更加完整的农村老年保障体系