香港财经事务及库务局（下称财库局）11月3日晚发布一份立法咨询文件，建议全面监管提供任何类型虚拟资产交易的交易所，以巩固香港打击洗钱和恐怖分子资金筹集制度的法律制度。

　　以比特币为代表的虚拟资产，并非传统意义上的金融资产，且许多都不属于“证券"，这导致证券市场执法机构受制于法律漏洞，无法监管。2019年11月，香港证监会曾推出一项自愿发牌制度，但只适用于提供证券类型虚拟资产交易服务的平台，非证券类交易仍不受限制。新规推出一年，监管效果泛泛。

　　在此背景下，香港特区政府因应财务行动特别组织（下称特别组织）的最新要求，准备立法堵漏。新的法律计划由特区政府赋权香港证监会，可以监管任何虚拟资产交易所，无论其提供交易服务的相关资产是否属于证券。

　　香港证监会是香港证券和期货市场的“守门人"。特别组织是制定关于打击洗钱和恐怖分子筹集资金行为的国际标准的跨政府组织，成员包括全球39个主要经济体，中国内地和香港都是成员。

　　虚拟资产，长期处于监管灰色地带，引发洗钱和资助恐怖主义活动等风险。2013年，中国内地全面禁止虚拟资产平台在地注册运营，业界转道境外，香港成为各平台提供交易和相关支援服务的主要地点之一。

　　财库局在立法咨询中，建议在香港建立虚拟资产交易所的发牌制度，规定任何人士若有意在香港从事虚拟资产交易业务，必须向香港证监会申请牌照，同时赋权香港证监会监督持牌人是否遵守有关反洗钱和打击恐怖主义集资活动的规定。

无牌经营将重罚

　　财库局称，虚拟资产可以匿名买卖，且无须经认可的中央系统处理交易，相较传统的转让、资产保管或托管活动，有更高的洗钱及恐怖份子资金筹集风险；不法份子可利用这些特点，通过金融系统进行多层或转换交易，将犯罪收益“洗白"，“此外虚拟资产投机性高，而且经常涉及诈骗、保安漏洞和市场操控，对投资者保障带来重大挑战。"

　　根据咨询文件，财库局建议所有相关虚拟资产交易所都应遵守发牌制度，不设豁免，并要求相关机构必须在发牌机制正式设立后180天内取得牌照，否则无牌经营将属刑事犯罪。

　　财库局称，针对无牌从事虚拟资产交易活动者的处罚，须有足够的阻吓作用，建议一经公诉定罪，可判7年有期徒刑，罚款500万港元，如果有关行为属于持续性行为，则每持续一天，另罚10万港元。

　　根据立法建议，若持牌者违反规定，也可判刑2年，罚款100万港元，同时还将受到行政处分，包括被谴责和勒令纠正，以及额外的行政罚款，最高可罚1000万港元；若申请牌照时作出虚假误导性陈述，或是有人诱使他人在任何地方交易虚拟资产时，作出虚假陈述，都将判刑2年，罚款100万港元。

　　立法建议还要求，持牌虚拟资产交易所只能向专业投资者提供服务，一般散户不行，且不可进行自营盘交易，以免出现利益冲突。

港证监终获监管权

　　根据立法咨询文件，财库局将虚拟资产定义为“以数码形式表达、计算或储存资产价值的单位，其目的是作为公众接受的交易媒介，为货物或服务付款、偿债或投资，并可以电子方式转移、存储或买卖"，并强调市面上的“稳定币"也将受监管。稳定币是指其币值与法定货币挂钩的一种加密货币，相较价格波动性较大的普通加密货币，稳定币的币值更稳定。

　　财库局称，交易所是香港目前普遍存在的虚拟资产相关活动，故此次立法将针对有关行为先行发牌，由于在港独立运作的虚拟资产付款系统或托管服务公司数目有限，且过去几年香港也未出现可能涉及证券监管的首次代币发行（ICO）活动，故目前的立法建议只针对监管交易所，对虚拟资产行业其他活动的监管将在未来视乎需要进行。

　　根据立法咨询文件，财库局将赋权香港证监会，监督虚拟资产交易所是否遵守反洗钱等行为。港证监将有权进入有关公司和关联方的办公地点进行调查、要求提供文件记录，并且还可在认为公司违规时，委任审计师核查公司业务情况，以及向法庭申请禁制令，防止公司继续违规执业。港证监的权利还将获授权在有需要时，禁止相关虚拟资产交易、限制相关公司处理资产，并规定有关实体以指定方式持有资产，从而确保其日后有能力偿债。

　　除了因法律漏洞造成无权执法外，香港过去无法有效监管虚拟资产交易活动的另一个原因，在于许多公司并非香港注册，不受香港有关法律约束，这其中包括一些规模较大的业界知名虚拟货币交易所。财库局建议，若要在香港持牌营业，必须在香港成立，并且有固定营业场所，非香港成立公司不得申请牌照，即无法合法展业。